大法官解釋 釋字第764號 |
|---|
| 公佈日期：2018/05/25 |
| 解釋爭點 |
| 公營事業移轉民營條例第8條第3項前段規定，就適用於原具公務人員身分之留用人員部分，原有年資辦理結算，是否侵害其服公職權及平等權？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 許志雄 提出 公營事業移轉民營條例第8條第3項前段規定：「移轉為民營後繼續留用人員，得於移轉當日由原事業主就其原有年資辦理結算，其結算標準依前項規定辦理。」就適用於原具公務人員身分之留用人員部分，涉及有無侵害服公職權及平等權之爭議。本號解釋以低密度之審查認系爭規定未牴觸憲法第23條比例原則，而與憲法第18條服公職權之保障意旨尚無違背，並採取寬鬆之合理性基準，宣告系爭規定不違反憲法第7條平等權之保障。對於合憲之結論，本席敬表贊同。惟關於服公職權部分，多數意見以比例原則作為審查原則，實有未洽之處，而且為何採取低密度及寬鬆之審查，亦有說明之必要，爰提出協同意見書。 一、服公職權與制度之關係 無論就實定憲法規定或憲法理論觀之，權利與法律、制度之間經常會有互動關係。依情況，可能分屬兩極之避忌關係、親和關係，或介於中間之相生相剋關係。各權利與法律、制度之關係如何，須視該權利之性質，以及憲法之規定而定，未可一概而論。以社會權為例，各國實定憲法通常僅作抽象之規定，有待法律加以具體化，方有實現之可能性。在此，權利與法律、制度之間，必然具有親和關係。反之，自由權本質上係對國家之防禦權，目的在於防止立法、行政及司法等國家權力之侵害，則自由權與法律、制度之間，難免產生避忌關係。原則上，自由權無庸經過法律、制度之媒介，本身在憲法層面已經是自立之權利，有拘束立法者，防範法律限制之作用。惟如財產權、婚姻自由及知的權利等，非有法制度之存在不可，否則無法實現；其權利與法制度之間存有親和關係，法律制定之目的通常不在干預權利，而是為了使權利具體可行[1]。又如選舉權、罷免權等參政權，若非藉由法律形成選舉罷免等制度，勢必難以行使，其權利與法制度之間同樣存有親和關係。此類權利有賴法制度予以具體化，或可稱為「制度性權利」。 憲法第18條保障人民有服公職之權利，惟何謂公職？服公職權之內涵為何？憲法本身並未明定，而有賴法律或制度加以型塑，是服公職權不失為一種制度性權利。司法院釋字第42號解釋釋示：「憲法第18條所稱之公職涵義甚廣，凡各級民意代表、中央與地方機關之公務員及其他依法令從事於公務者皆屬之。」其對公職採廣義之理解，除列舉民意代表及公務員外，並以概括方式，將依法令從事公務者皆涵蓋在內。依此解釋，仍然無法確知公職之範圍，更遑論服公職權之內涵。事實上，僅公務員或公務人員（以下原則上稱公務人員）之概念，即有各種不同解讀之可能性。諸多有關公務人員之法律，如公務人員任用法、公務員服務法、公務人員保障法、公務人員考績法、公務人員行政中立法、公務人員退休法、公務員懲戒法乃至刑法，其界定之公務人員範圍皆不盡相同，可見一斑。 過去大法官解釋曾謂：憲法第18條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金請求等權利。國家則對公務人員有給予俸給、退休金等維持其生活之義務。公務人員如因服務機關之改組、解散或改隸致其憲法所保障之服公職權利受到重大不利影響，國家應制定適度之過渡條款或其他緩和措施，以兼顧公務人員權利之保障。（釋字第575號、第605號及第658號解釋參照）依其解釋之意旨，在服公職權之保障下，人民除有依法令從事於公務之權利外，並享有由此衍生之身分保障、俸給與退休金請求等權利。惟後者係所有公職皆有之，或僅部分公職方受保障？公職及公務人員之種類繁多，可否一律同等對待？各該權利若僅部分公職方受保障，則究係何部分公職？又特定種類之公職是否僅受部分權利之保障？凡此疑點，均有待釐清。查其所列公職或公務人員之權利，係從現行一般常任或永業性之公務人員法制歸納而得，未必適合於其他種類之公務人員，且難謂為憲法上當然保障之權利。例如，政務官隨政黨進退，應當既無身分保障權，亦無退休金權；非專任之公務人員（如公務人員保障暨培訓委員會兼任委員、中央選舉委員會無給職委員）殊難想像可享有俸給權。是上開解釋實有所偏，未臻周延。 本號解釋超脫過去解釋之窠臼，於解釋理由書中指出：「公務人員有各種類型，如文官與武官、政務官與事務官、常業文官與公營事業人員之別等，各類公務人員性質不盡相同。參照憲法增修條文第6條第1項規定，國家固應制定有關公務人員之任免、銓敘、級俸、保障、退休及撫卹等事項之法律，以規範公務人員之權義，惟就其內容而言，立法者原則上容有一定政策形成之空間，並得依各類公務人員性質之不同而為不同之規定。」其理解公務人員具多樣性，無法以固定之框架涵蓋所有公務人員，亦即自始並無一定不變之制度形態及內容要求，故承認立法者有政策形成空間，可依各類公務員之性質，分別設立制度，對公務員之權義為不同之規範。 二、立法之制度形成及其界限 服公職權既屬制度性權利，立法者具有廣泛之制度形成空間，則釋憲機關就有關法律進行合憲性審查時，自應對立法者之決策保持適度之尊重，原則上採取較寬鬆之審查立場。惟立法之制度形成或立法裁量仍有界限，譬如憲法本身就法制度之基本原則已有設定，立法者於決定制度之具體內容時，即不得違背該基本原則。釋字第610號解釋謂：「憲法第16條所定人民之訴訟權，乃人民於其權利遭受侵害時得請求司法救濟之程序性基本權，其具體內容，應由立法機關制定相關法律，始得實現。惟立法機關所制定有關訴訟救濟程序之法律，應合乎正當法律程序及憲法第7條平等保障之意旨，人民之程序基本權方得以充分實現。」即表明此一旨趣。釋字第491號解釋釋示：「憲法第18條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務之權利，其範圍不惟涉及人民之工作權及平等權，國家應建立相關制度，用以規範執行公權力及履行國家職責之行為，亦應兼顧對公務人員之權益之保護。」依其意旨，服公職權兼具工作權、參政權及平等權之性質，乃要求國家應建立平等保障人民依法令從事公務之工作權之制度。是平等為立法者形成相關制度時必須遵守之基本原則，若有違反，即屬服公職權之侵害，構成違憲。 |
| < 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 > |
填單諮詢
最新活動