大法官解釋 釋字第764號 |
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| 公佈日期：2018/05/25 |
| 解釋爭點 |
| 公營事業移轉民營條例第8條第3項前段規定，就適用於原具公務人員身分之留用人員部分，原有年資辦理結算，是否侵害其服公職權及平等權？ |
| 從比較法觀察，關於平等權或平等原則之審查基準，如係與物相關之不平等待遇（sachbezogene Ungleichbehandlung），德國聯邦憲法法院原則上採恣意禁止原則，但如係與人相關之不平等待遇（persönlichkeitsbezogene Ungleichbehandlung），則德國聯邦憲法法院於1980年判決採所謂新公式（Neue Formel）[18]，即符合比例之平等要求（Gebot verhältnismäßiger Gleichheit），其審查密度採取比恣意禁止原則更嚴格之比例原則審查（Verhältnismäßigkeitsprüfung）。[19]是本解釋將服公職權之限制之限制（Schranken-Schranken），採取從手段與欲達成目的間之比例原則審查；且將平等原則一併審查時，後者係採恣意或不合理之合理關聯性審查，並非屬於更嚴之比例原則審查，亦即其立論類似於德國基本法實務或學理上所稱恣意禁止，如前述比較法觀察，倘若本號解釋並未想要採取較嚴格之「符合比例之平等要求」審查標準，則應留意將服公職權（或工作權及財產權等）所進行比例原則，與平等原則所為恣意禁止或比例原則審查，宜妥予分別審查。 四、從比較法觀察民營化後留用人員法律地位及其展望 關於公營事業民營化前具有公務人員身分之從業人員之法律地位，依公營事業移轉民營條例第9條規定，公營事業轉為民營型態之日，原依公務人員退休法令規定撥繳之退休撫卹基金費用及孳息，由基金管理機關進行收支結算。以上規定意指於公營事業轉為民營型態之日，終止原公務人員之身分關係。又有關公營中華電信股份有限公司民營化政策是否合憲，並非主要之爭執所在，且憲法第144條准許依法律許可國民經營，並非當然推論出終結民營化後留用人員之公務人身分合憲且予以正當化。又從比較法觀察，德國於1995年訂定郵電改革第二方案(（Postreform II），將聯邦三個特別財產（Die drei Sondervermögen des Bundes）――即德國郵務、郵政銀行及電信（Postdienst, DBP Postbank und DBP Telekom）民營化，於此衍生所謂後續企業（die sog. Postnachfolgeunternehmen），並修正基本法（Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes）及制定郵政及電信新秩序法（Gesetz zur Neuordnung des Postwesens und der Telekommunikation）。依德國基本法及特別法規定，原任職聯邦郵電事業之公務人員，於郵電事業民營化後，仍維持其聯邦公務人員身分。德國基本法第87條之6 [20]及第143條之2 [21]規定，對於聯邦郵政及電信人員於聯邦郵政及電信事業民營化後，私法之法人原則上非屬該公務人員之雇主（Dienstherr von Beamten）。但依基本法第143條之2第3項第1段規定確認該公務人員應於私法組成之後續企業服勤務，其法律地位，即如公務人員法之權利（例如從事與原職務相當之後續勤務之請求權等）、義務及聯邦作為雇主之責任，應予保障。[22]郵政及電信新秩序法第4章原德國聯邦郵電從業人員人事權法（Gesetz zum Personalrecht der Beschäftigten der früheren Deutschen Bundespost-PostPersRG），規定上開機關民營化後，公務人員之權利義務關係。該法第1條規定，除其他另有個別規定外，股份公司經授權對在其公司服勤務之公務人員，行使或履行聯邦政府作為雇主之權利義務。換言之，如非自願轉換成職員關係（Angestelltenverhältnis），依郵電改革第二方案，從前於德國聯邦郵電局服勤務之聯邦公務人員，確保其於民營郵政及電信企業仍繼續保有直接的聯邦公務人員（als unmittelbare Bundesbeamte）之法律地位[23]，亦即仍維持其與聯邦政府間之聯邦公務人員之身分地位。 德國以憲法修正及制定特別法之方式，保障原公營事業從業人員於民營化後之公務人員身分，與前述我國電信公營事業民營化時終止原有從業人員之公務人員身分關係，有所不同。換言之，我國於公營事業民營化後，原具有公務人員身分之公營事業從業人員，如繼續留用於民營化事業，基於法律保留原則，依特別法使其終止公務人員之身分，固有所本，惟若參考前述德國立法例，民營化政策下，公營事業之民營化而改組為私法人後，其從業人員不當然就不得繼續具有公務人員身分，故未來如另有公營事業移轉民營之事例，對於原具有公務人員身分之從業人員，考量各種條件及所須給予之合理補償等因素後，若認為得以特別法例外繼續保有其公務人員身分，亦可能成為選項之一。綜上，此以特別法使民營化事業從業人員有機會保留其公務人員身分之彈性措施，雖尚待再深入探討其可行性，但其或許較可減輕民營化之阻力，並可符合憲法保障原有公務人員身分之從業人員基本權[24]之意旨。 【註腳】 [1] 學說上，對於公務員兼具勞工之雙重身分之歸類，有所批評者，例如有關身分保障或工作條件，解為可選擇較優惠規定適用公務員法或勞動基準法，對此被批評該制度設計上體系紊亂，並有建議其宜以一體適用公務員法規定者。參照徐筱菁，公營事業人員之法律地位研究，人文社會科學集刊，13卷1期（90/3），頁39-40；詹鎮榮，論公營事業人員之強制資遣，收載於，黃舒芃主編，2007年行政管制與行政爭訟，台北：中央研究院法律學研究所籌備處，97年11月，頁240-241。另有認為公營事業人員範圍甚廣，其組織有採營利法人（公司）形態者，亦有採營造物形態者，既單純從事私經濟活動，而非行使公權力之政府機關可比，則公營事業人員制度上有無必要採用與公務人員相似之規範方式及內容，實有商榷之餘地。參照吳庚，行政法之理論與實用，台北：三民，2016年9月增訂14版1刷，頁226。 [2] 公務人員任用法第32條規定，司法人員、審計人員、主計人員、關務人員、外交領事人員及警察人員之任用，均另以法律定之。但有關任用資格之規定，不得與本法牴觸。 [3] 公務人員任用法第33條規定，教育人員、醫事人員、交通事業人員及公營事業人員之任用，均另以法律定之。 [4] 參照陳敏，行政法總論，台北：作者發行，105年9月9版，頁1078-1079；吳庚，前揭行政法之理論與實用，頁225-226。 |
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