大法官解釋 釋字第764號 |
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| 公佈日期：2018/05/25 |
| 解釋爭點 |
| 公營事業移轉民營條例第8條第3項前段規定，就適用於原具公務人員身分之留用人員部分，原有年資辦理結算，是否侵害其服公職權及平等權？ |
| 解釋意見書 |
| 部分協同意見書： 大法官 蔡明誠 提出 本號解釋聲請人認最高行政法院102年度判字第350號判決（下稱確定終局判決），所適用之公營事業移轉民營條例（下稱系爭條例）第8條第3項前段規定（下稱系爭規定），侵害其受憲法保障之服公職權、工作權及平等權，牴觸憲法第7條及第23條，聲請憲法解釋，本號解釋認與司法院大法官審理案件法第5條第1項第2款所定要件相符，應予受理，可資贊同。惟本解釋認本案所涉及之憲法上權利，係憲法第18條服公職權與憲法第7條平等權，分別以比例原則及是否恣意或不合理作為審查基準等，值得再推敲。爰提出部分協同意見如下： 一、公務人員之意義釐清及定性之必要 公營事業從業人員之定性，攸關審查系爭規定是否違憲時，所適用之憲法上權利，故有必要先探討公營事業從業人員是否具有公務人員身分。有關公務人員或公務員之意義及類型，因法律規定（例如刑法第10條第2項、國家賠償法第2條第1項、民法第186條、公教人員保險法第2條、公務員服務法第24條及公務人員任用法第5條等）對於公務人員或公務員之適用對象廣狹不同，而異其所歸屬公務人員之類型。另有勞動基準法第84條所謂公務員兼具勞工身分之人員（本院釋字第759號解釋參照）[1]。此外，有從其任用資格之不同，而區分普通職公務人員及特別職公務人員。前者，係依公務人員任用法規定任用之一般公務人員（公務人員任用法第9條第1項參照）；後者，係依公務人員任用法以外其他法律規定任用之公務人員，包含公務人員任用法第32條規定[2]之一般任用資格特別職公務人員，及公務人員任用法第33條規定[3]之特殊任用資格之特別職公務人員，此即包括公營事業人員，其立法原意有使特別職公務人員之任用資格較普通職者為寬，或與普通職者有不同之取得資格途徑。[4] 從上述分類及相關法律觀之，公營事業從業人員之定性，與前述普通職之公務人員有所差異，且有可能歸屬於勞動基準法第84條所稱公務員兼具勞工之雙重身分者，並在法律適用上給予擇優適用公務員相關法令或勞動基準法之機會。 二、本號解釋涉及何種憲法上保障之權利 (一) 公營事業從業人員之基本權問題 普通職公務人員（或一般公務人員），通常係採簡薦委制（公務人員任用法第5條第2項規定[5]參照），公營事業從業人員並非採簡薦委制，如屬交通部者，係依交通事業人員任用條例第3條規定，交通事業人員採資位職務分立制，且其身分保障權、薪給權、退休金及撫卹金等請求權，在符合法律保留原則下，依法容許另有不同之規範設計，並非要求其完全一致。又公營事業從業人員在服勤務期間，其薪資及年終獎金等待遇，與一般公務人員亦有差異，且往往有更優惠待遇。此外，從系爭條例草案第8條立法理由所考量之修法研訂原則，係基於協助從業人員隨同移轉以保障員工之工作權，原有人事權益有所減損時予以合理而適當補償等（立法院公報第80卷第38期第82頁參照）。從上開立法理由之用語觀察，其稱從業人員或員工之工作權，而非服公職權，亦未使用公務人員或公務員等稱謂，可見其與一般公務人員，不盡相同。 公營事業從業人員在民營化過程中，就留用人員之年資結算等，依法如給予特殊考量及合理且相當補償，固無可厚非。惟其法律地位或身分關係，與一般公務人員之法律地位，如前所述，尚有差異。換言之，既然對公營事業從業人員與一般公務人員之義務要求與權利保障，不盡相同，並於本案所涉及移轉民營時，依公營事業移轉民營條例或勞工退休金條例等規定，給予相關員工選擇之機會，確認是否隨同移轉繼續留用，領取年資結算金，或辦理離職、辦理退休保留月退繼續留用、辦理退休依勞基法領取退休金繼續留用、申請專案精簡或申請退休離職等[6]。由此可見，有些公營事業從業人員除可能具有公務人員身分外，兼具勞工之雙重身分，其適用法律不僅以公務人員相關法律為限，是公營事業從業人員所得主張工作權或財產權之保障範圍，是否等同於狹義之一般公務人員服公職權之保障範圍，頗值得再推敲。 (二) 系爭規定可能干預之憲法上權利為何 1.本號解釋所採之憲法爭點 本號解釋所採公職概念，係參照本院釋字第42號解釋，憲法第18條所稱公職，採廣義概念，包含各級民意代表、中央與地方機關之公務員及其他依法令從事於公務者。惟上開廣義之公職概念，應係指人民得以應考試服公職權之範圍，惟於如此廣泛之公務人員概念中，各別領域之公務人員族群服公職權保障內容，應屬不同，故值得再探討。本號解釋認系爭規定有關「移轉為民營後繼續留用人員，得於移轉當日由原事業主就其原有年資辦理結算」，亦即移轉民營後繼續留用人員依系爭規定終止其公法上職務關係，就其原有年資辦理結算，且認公營事業人員中具公務人員身分者與國家間之關係，如因事業性質之改變致其服公職權受有不利之影響，國家自應制定適度之過渡條款或其他緩和措施，以兼顧其權益之保障。是本號解釋係認就年資結算部分，涉及原有公務人員年資如何結算，與該等人員服公職權有關，其合憲性應受比例原則之檢驗。惟本號解釋之爭點，在系爭確定終局判決雖係請求確認存有公務員任用關係之爭訟，但於聲請釋憲案中，聲請人雖主張服公職權受到侵害，惟其實際內容係著重於年資結算等財產請求權爭議，否則基於一身專屬性之公務人員身分或任用關係之確認，對於部分係以繼承人身分提起訴訟者而言，其提出聲請行政爭訴或釋憲，將有當事人或聲請人不適格之疑慮。如前所述，公營事業從業人員係屬所謂特別職公務人員，甚至兼具勞工之身分，且系爭條例草案第8條立法理由，亦稱系爭規定旨在協助從業人員隨同移轉以保障員工之工作權，並非以服公職權稱之，因此本案所涉及公營事業從業人員之何種憲法上權利保障，值得再探究。 2.憲法第18條所稱應考試服公職權之意義，學理上見解不盡一致 就憲法第18條人民有應考試服公職權而論，首先須面對其究竟是有一種或兩種權利？所謂服公職之意義究何所指？學理上見解不盡一致。 有認為憲法第18條為關於參政權之規定，本條之應考試與服公職，為連貫之用語，必須應考試及格者，始有服公職之權，且認依憲法第17條及第85條規定，人民有應考試與服公職之權利，已甚明顯，憲法既於此兩條之外，又別設本條之規定，宜解為係建立公職候選人制度之規定。因政務官之選拔非由考試而來，服公職一語，對政務官即有實用。[7]有認為憲法第18條規定，應考試與服公職二者分開，實為牽強，並無特殊必要之意義。服公職之權規定在第二章人民之權利義務，而公務人員規定在第八章考試，顯然必有其原因。前者應指人民參政時競選公職的被選舉資格；後者應指文官考試之意。至於司法院釋字第42號解釋過於擴充公職之範圍，雖具憲法效力，並不一定合乎制憲者之原意。公職一詞應採行政法之定義，而不宜採刑事法之定義。[8] 另有將應考試權（參照本院釋字第205號解釋）及服公職權（參照本院釋字第491號解釋前段及釋字第42號解釋），列為參政權，得稱之為公民權，亦即人民在公法上具有法定資格所享有之權利。人民如具有法定資格，均有擔任公職之權。惟此僅謂具有法定資格者有服公職之機會而已，而非謂國家對於具有法定資格者，必須予以公職。[9] |
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