大法官解釋 釋字第743號 |
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| 公佈日期：20161230 |
| 解釋爭點 |
| 徵收之捷運用地得否用於聯合開發案？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 蔡烱燉 提出 本件解釋認為，主管機關依中華民國七十七年七月一日制定公布之大眾捷運法第六條（下稱系爭規定一），按相關法律所徵收大眾捷運系統需用之土地，不得用於同一計畫中依同法第七條第一項規定（下稱系爭規定二）核定辦理之聯合開發，其見解可資贊同。惟本席對於大眾捷運法第七條之立法過程、七十九年二月十五日大眾捷運系統土地聯合開發辦法有無逾越母法授權、主管機關併用系爭規定一與系爭規定二辦理聯合開發之適法性，以及我國有無引進政府律師制度，以提昇行政機關之法制作業水平之必要性等問題，仍有進一步說明之必要，爰提出協同意見書如下： 壹、七十七年七月一日制定公布大眾捷運法第七條之立法過程 經查行政院七十六年七月間送交立法院審議之大眾捷運法草案第七條規定內容為：「（第一項）為有效利用土地資源，促進地區發展，地方主管機關得自行開發或與私人、團體聯合開發大眾捷運系統場站與路線之土地及其毗鄰地區之土地。（第二項）前項開發辦法由交通部會同內政部定之。」依當時草案立法理由所載，毗鄰大眾捷運系統場站、路線之私人土地，需依有關法律或商請該土地所有權人聯合開發[1]。 於立法院七十六年十二月十七日審查會時，交通部洪德旋參事表示：「交通部並沒有提出有別於行政院的草案的修正意見，唯對於第七條而言，聯合開發是公私兩利的行為，應很容易協議的事；王委員（按指兼主席之王長慧委員）提及的土地區段徵收與市地重劃的辦法，依照現有土地法的規定，它有其條件，即要有土地所有權人過半數的同意，才能實施市地重劃及區段徵收，因此，聯合開發應不致發生太大的困難。⋯⋯」因兼主席之王長慧委員認本條規定有再行研議之必要，經其他委員同意，而暫時保留[2]。亦即行政院對於聯合開發捷運系統之毗鄰土地，本無經由強制徵收程序取得之意。 七十七年四月二十三日立法院進行本法之審查會時，主席黃正雄委員表示：「臺北市捷運局對第七條有實際上作業困難，現宣讀捷運局對大眾捷運法第七條所提出的修正條文：（第一項）為有效利用土地資源，促進地區發展，地方主管機關得自行開發或與私人、團體聯合開發大眾捷運系統場站與路線之土地及其毗鄰地區之土地。（第二項）聯合開發用地作多目標使用者，得調整當地之土地使用分區管制或區域土地使用管制。（第三項）聯合開發用地得以市地重劃或區段徵收之方式取得。（第四項）聯合開發辦法由交通部會同內政部定之。」交通部司長陳尚廉表示該部對此增列意見，表示贊同。立法委員林鈺祥表示：「⋯⋯這個修正案基本構想是可以，但其中所提區段徵收以及市地重劃方面，如果按照第七條與民間協議，如果協談不成又需採用第六條，本席建議是否該在第七條下再加上『協議不成則徵收。』這是立法上的問題。再者聯合開發辦法是由交通部會同內政部定之。這是給政府很大的授權，辦法訂得是否適當？對人民權益如何？是否該加上一些原則才有依循，在某些原則下才能授權。⋯⋯」交通部陳尚廉司長進而表示贊成林委員所提在第七條第三項下再加上「協議不成得徵收之」之意見。審查會於是通過第七條第三項之增訂內容：「聯合開發用地得以市地重劃或區段徵收之方式取得。協議不成者得徵收之。」[3]依上可認直到審查會，臺北市捷運局始表示依第七條關於聯合開發用地之取得，作業上有實際困難，而向立法院提出增訂第三項：「聯合開發用地得以市地重劃或區段徵收之方式取得」之意見，惟其意見亦僅止於經由市地重劃或區段徵收之方式取得聯合開發用地，並未主張採取強制徵收之立場。詎立法委員林鈺祥表示，依區段徵收以及市地重劃，如按第七條與民間協議，協議不成又需採用第六條，因而建議在第七條下再加上「協議不成則徵收」，其意見為交通部所接受。以上為七十七年七月一日制定公布大眾捷運法第七條立法過程之概況。 依立法院交通、司法兩委員會於提交二讀會，針對本法所提出之審查報告，有關第七條部分之意見略以：草案第七條條文之立法意旨是藉路線、場站及其毗鄰地區土地之開發，促進地區發展、合理規劃使用土地資源，對此，審查會委員予以肯定。惟審視其中可使公私兩利之聯合開發有關規定並不詳備，必遭諸多窒礙難行之處。因此，賦予執行單位較多權責以落責政府美意實有必要，審查會經與交通部等會商，詳加研討後，爰決議增訂第二項及第三項；並將原第二項改列為第四項。增訂第二、三項文字及理由如左：⋯⋯ 增加第三項之理由： 1.聯合開發係公私兩利的方法，惟其關鍵因素在於所需用地如何取得？如何讓地主拿回部分土地自行開發利用以分享開發之利益，目前條文未臻明確，且此項攸關業主之財產權益，宜以法律明文規定。 2.此種用地取得之方式，宜採地主可以分回土地之區段徵收（最少可以分回原面積百分之四十）以及市地重劃（地主可以分回原面積百分之五十五左右）。 3.現行法令所定得辦理市地重劃、區段徵收之事項均與聯合開發有別，難以援用。 4.為顧及市地重劃或區段徵收之無法達成，爰增加「協議不成者得徵收之。」之規定[4]。 貳、七十九年二月十五日大眾捷運系統土地聯合開發辦法似逾越母法授權 依上揭大眾捷運法第七條增訂第三項規定之理由：（有關聯合開發）用地取得之方式，宜採地主可以分回土地之區段徵收以及市地重劃；顧及市地重劃或區段徵收之無法達成，爰增加「協議不成者得徵收之」之規定等情，似認聯合開發用地之取得，以市地重劃或區段徵收之方式為原則，而於協議不成時，始得徵收之。然而交通部及內政部於七十九年二月十五日，依大眾捷運法第七條第四項規定之授權，以交通部（79）交路發字第七九○二號令、內政部（79）台內營字第七五二一四號令，所會銜訂定發布之「大眾捷運系統土地聯合開發辦法」第九條規定卻規定：「（第一項）聯合開發之用地取得以協議為原則，協議二次不成者，得由該主管機關依法報請徵收或依市地重劃、區段徵收方式辦理。（第二項）聯合開發所需用地若屬公有者，得由該主管機關依規定申請撥用或讓售或租用之。」另第十條規定：「以市地重劃方式取得聯合開發用地時，由聯合開發執行機關擬具開發計畫，送請該管市地重劃主管機關依平均地權條例有關規定辦理。」第十一條規定：「以區段徵收方式取得聯合開發用地時，由聯合開發執行機關擬具開計畫及徵收土地計畫書，送請該管區段徵收主管機關依平均地權條例有關規定辦理。」簡言之，依本辦法規定，聯合開發用地取得，以「協議二次不成，得報請徵收」者為原則，以依「市地重劃及區段徵收」方式辦理者，為例外。本辦法第九條規定，似已逾越母法大眾捷運法第七條第四項之授權範圍。況本辦法第九條第一項所謂「聯合開發之用地取得以協議為原則」，並未明定協議之內容，果其內容係指同辦法第十條及第十一條規定「聯合開發執行機關擬具開發計畫」，則何以不依侵害人民財產較小之市地重劃、區段徵收方式辦理，而逕以「協議二次不成，得報請徵收」之侵害人民財產權較為嚴重之方式辦理，亦難謂符合比例原則。 |
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