大法官解釋 釋字第743號 |
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| 公佈日期：20161230 |
| 解釋爭點 |
| 徵收之捷運用地得否用於聯合開發案？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 羅昌發 提出 本統一解釋之實質內涵有三：其一，監察院因未能貫徹其糾正權，而就其與行政院所持不同意見向本院聲請統一解釋；本院受理並予解釋，實有建立三權（行政、監察、司法）之間新互動關係的意涵。其二，本統一解釋確認主管機關不能混用不同目的之徵收及聯合開發規定。其三，本統一解釋確認國家因徵收土地而作為所有權人之地位，與一般土地所有權人之地位不同；徵收土地之轉讓，屬絕對法律保留（國會保留）事項。後二者對人民財產權之保障，亦有重要意義。 本席認為，本號解釋就此三部分之釐清均有甚高的憲法價值，有進一步闡述之必要，爰提出本協同意見書說明如次。 壹、本解釋所建立行政、監察與司法三權間之新關係 一、司法院大法官審理案件法（下稱大審法）第七條第一項第一款規定：「有左列情形之一者，得聲請統一解釋：一、中央或地方機關，就其職權上適用法律或命令所持見解，與本機關或他機關適用同一法律或命令時所已表示之見解有異者。但該機關依法應受本機關或他機關見解之拘束，或得變更其見解者，不在此限。⋯⋯」本件涉及「聲請人職權上適用法律所持見解」及「他機關所已表示之見解」等要件是否符合之問題；多數意見持肯定見解，本席敬表同意： （一）大審法第七條第一項第一款規定所稱「他機關」，應屬「同級」之機關而言。故監察院聲請統一解釋，自必須其與「同級」（即「院級」）之機關見解有異。本件依理由書第二段所示，交通部與內政部基本上認為主管機關得將依大眾捷運法第六條「大眾捷運系統需用之土地，得依法徵收⋯⋯之」（下稱系爭規定一）之規定徵收之土地，依七十七年大眾捷運法第七條第一項「為有效利用土地資源，促進地區發展，地方主管機關得自行開發或與私人、團體聯合開發大眾捷運系統場、站與路線之土地及毗鄰地區之土地」（下稱系爭規定二）之規定，納入聯合開發；且認為主管機關並非不得將依系爭規定一徵收而依系爭規定二納入聯合開發之土地，移轉予第三人所有。由於交通部及內政部與監察院並非同級之機關，故監察院要求行政院表達立場；行政院乃表示「尊重相關權責機關研處情形」。故多數意見認為，相異見解存在於監察院及與其同級之行政院之間。本席敬表同意。 （二）有關大審法第七條第一項第一款規定所稱「職權上」適用法律或命令之要件：依該條規定，必須涉及聲請人（即本件之監察院）就其「職權上」適用法律或命令所持見解。另該條雖並未明文稱「他機關（即本件之行政院）亦必須係『職權上』適用同一法律或命令時所已表示之見解」；然該條解釋上，亦應認為必須係他機關「職權上」適用法律或命令所已表示之見解；蓋如非他機關「職權上」適用法令之見解，則該見解理應無拘束或影響其他機關之效力；故對此種見解之差異，自無統一解釋之必要。 監察院雖非大眾捷運法或土地徵收之主管機關（其自亦未適用系爭規定一、二進行徵收與聯合開發）；然其行使監察權，必須確認及判斷該二條之適用關係，以及確認及判斷行政機關適用該二規定以進行徵收及聯合開發之方式有無錯誤。另行政院雖亦非大眾捷運法或徵收之主管機關（故行政院自亦未直接適用系爭規定一、二，以進行徵收或聯合開發）；然行政院經由行政院長，指揮監督所屬機關（包括指揮監督作為大眾捷運法主管機關之交通部及作為徵收主管機關之內政部）（行政院組織法第十條第一項參照），故亦應認為行政院之職權涉及該二規定之適用。多數意見採較寬鬆之受理標準，認為本件符合兩機關職權上適用系爭規定一、二，產生法律見解歧異，故受理本件統一解釋之聲請，以解決監察院與行政院之僵局。本席敬表同意。 （三）就「所已表示之見解」之要件而言：依大審法第七條第一項第一款規定之意旨，聲請人就其職權上適用法律或命令所持見解，必須已經表示在外。而本件情形，監察院於其一Ｏ一年交正字第ＯＯ一七號糾正案文中，就系爭規定一、二所持之見解，已經有對外之表示。又依同條規定，他機關適用同一法律或命令，亦必須有「已表示之見解」。而本件情形，行政院一Ｏ三年五月五日院臺交字第一Ｏ三Ｏ一三三三ＯＯ號函所稱「尊重相關權責機關（包括交通部及內政部）研處情形」；而交通部及內政部又已對系爭規定一、二之適用關係及徵收取得之土地是否得移轉第三人所有，表示法律上見解。多數意見認為其情形符合大審法第七條第一項第一款之聲請統一解釋要件。本席敬表同意。故依多數意見所建立之標準，所謂「他機關所已表示之見解」，並不限於他機關之明文直接表示；而包括該他機關引用其所屬機關之見解並表示予以尊重之情形。且所謂「他機關所已表示之見解」，不限於他機關已經對外公告之見解；而包括他機關於發給特定對象（即本件之聲請人監察院）之公函中所持之見解。 二、有關本解釋所建構之行政、監察、司法三權之新關係： （一）或謂：本件係因監察院依憲法賦予之監察權，糾正臺北市政府，並要求行政院轉飭所屬確實檢討改善，然交通部與內政部未配合監察院之糾正意見，改正其見解，而行政院又支持交通部與內政部意見，因而導致監察院與行政院之齟齬；故本質上為監察院如何行使及貫徹糾正權之問題；本院如受理本案，將形同透過統一解釋，介入糾正權之行使，甚或介入監察院與行政院之間在憲法監察權規範下應有之互動關係。 （二）對於此項可能之質疑，本席認為：雖憲法第九十七條第一項規定：「監察院經各該委員會之審查及決議，得提出糾正案，移送行政院及其有關部會，促其注意改善。」然憲法或相關法律並未明文規定不遵守「促其注意改善」者之應有法律效果，導致行政院及所屬機關可能「擇善固執」（或固執成見），而未正面回應監察院之糾正。憲法及相關法律既未設計糾正案之應有法律效果，而如監察院與行政院間之爭議又係純粹屬於法律解釋與適用問題（而非政策問題或事實問題），則在符合大審法第七條第一項第一款規定之前提下，由大法官針對該法律問題，以憲法高度為統一解釋，釐清法律之正確解釋與適用，以實踐司法作為國家機關間法律爭議最終裁判者之功能，應無不妥。 （三）本院在監察院未能貫徹其糾正權之情形下，受理其統一解釋之聲請，實質上係由本院大法官透過行使統一解釋之職權，間接參與監察院個案糾正權之行使（於統一解釋係有利於監察院之情形）或間接協助行政院確認其不從監察院個案糾正之正當性（於統一解釋係有利於行政院之情形）。此應為本件統一解釋所建構之行政、監察、司法三權之新關係 |
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