大法官解釋 釋字第743號 |
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| 公佈日期：20161230 |
| 解釋爭點 |
| 徵收之捷運用地得否用於聯合開發案？ |
| 三、我國引進政府律師制度之必要性 （一）現行法制人員數量與品質不足 我國政府各機關固有設置法制單位或專責法制人員，然法制人員的數量普遍不足[36]。根據考試院銓敘部近五年來的統計，一ＯＯ年底全國公務員人數總計343,323人，其中法制職系[37]人員僅有1,240人[38]，占全國公務員總數之0.36%；一Ｏ一年底的統計數據分別為343,861人、1,274人[39]與0.37%；一Ｏ二年底的統計數據分別為346,059人、1,301人[40]與0.38%；一Ｏ三年的統計數據分別為347,816人、1,342人[41]與0.39%；一Ｏ四年底的統計數據分別為347,552人、1,365人[42]與0.39%。 其次，就政府機關法制人員的品質而言，公務人員轉任法制人員之門檻低，根據現行「現職公務人員調任辦法」第六條第四款[43]之規定，雖非法律系畢業，只要在教育部認可之國內外專科學校以上學校，修畢與公務人員高等考試三級考試法制類科之考試專業科目相近之科目二十學分以上，並且所修學分符合調任職務之工作性質與內容，即可依規定調任為法制人員。而真正透過考試晉用之法制人員，多半仍以法官或律師考試為終極目標，一旦通過相關考試後便會離職他就[44]，造成行政機關真正從事法律工作者，相當比例上都是轉任人員。政府機關之法制人員，其教育養成需要一定時間，難以速成。由現行國家法制人員任用人數比例與品質以觀，實難確保政府機關依法行政之專業程度。 （二）機關訴訟代理的問題 行政機關可能基於私法關係、刑事爭議（比如機關首長或成員涉嫌貪瀆）或公法爭議涉訟，而基於公法爭議涉訟的案件，行政機關即為當事人之一造。根據司法院的統計數據，各高等行政法院最近五年新收案件總數，一ＯＯ年計有6,531件，一Ｏ一年計有5,568件，一Ｏ二年計有4,861件，一Ｏ三年計有5,305件，一Ｏ四年計有5,533件，每年平均新收案件數計有5,560件左右。我國政府機關絕大多數公務員，尤其是不具法律系背景者，可能對相關訴訟程序陌生，更可能因為不了解法律專業用語，與法官產生溝通上的困難；如委請民間執業律師代表機關進行訴訟，該律師未必具備機關訴訟案件的專業能力與背景，且對於案件事實，仍須與相關案件之承辦公務員溝通，方能深入了解。凡此種種都會增加機關無形的公共成本與可觀的訴訟費用支出[45]。 （三）結語 根據前述各國政府律師制度，政府律師除可為政府機關出庭訴訟外，另有提供法律專業意見諮詢的功能，我國行政機關在這方面的專業能容有不足。 政府欲貫徹依法行政原則，提昇專業法律服務之品質，雖然並非全然取決於政府律師之獨立性與此一制度之建立。例如德國、日本等大陸法系國家，政府律師即無獨立性可言，其身分地位與一般公務員無異[46]。然德、日高階公務員有相當大部分比例是法律系畢業者擔任，其行政官僚體系建構相當完整[47]，其整體公務員之法學素養亦遠在我國公務員之上，按照我國現行公務人員任用與調任制度，整體公務人員之法律素養，短時間之內實難以迎頭趕上。 我國行政機關依法行政的水平，仍有大幅成長的空間，由本案聲請人監察院調查報告及七十七年七月一日制定公布大眾捷運法第七條之立法過程，可見一斑。希望在短期內改善此一現象，早日引進政府律師制度[48]，吸收優秀律師到相關行政機關服務[49]，使其法制作業能力與水平大幅提昇，或是使我國達到成熟法治國水準的終南捷徑！ 【註腳】 [1] 參見立法院議案關係文書院總第1429號，頁8。 [2] 參見立法院公報第77卷第28期，頁126。 [3] 參見立法院公報第77卷第63期，頁4-5。 [4] 立法院公報第77卷第46期，頁35-36。 [5] 交通部102年5月20日交路字第1025005474號函參照。 [6] 本解釋要旨：中華民國九十年五月三十日修正公布之大眾捷運法第七條第四項規定、七十七年七月一日制定公布之大眾捷運法第七條第三項規定、七十九年二月十五日訂定發布之大眾捷運系統土地聯合開發辦法第九條第一項規定，許主管機關為土地開發之目的，依法報請徵收土地徵收條例第三條第二款及土地法第二百零八條第二款所規定交通事業所必須者以外之毗鄰地區地，於此範圍內，不符憲法第二十三條之比例原則，與憲法保障人民財產權及居住自由之意旨有違，應自本解釋公布之日起不予適用。 [7] 臺北市政府捷運局另表示：臺北市政府（捷運）路線上毗鄰土地興建大樓之基地，計有7處土地係採徵收方式取得（參照臺北市政府捷運局於說明會所提書面說明）。 [8] 參見監察委員馬以工、林鉅鋃、林復甸103年6月針對內政部及交通部等之調查報告，頁84。 [9] 本案監察院聲請案所涉內政部核准相關土地之徵收案，其「徵收土地計畫書」所載徵收土地原因：為興辦台北都會區大眾捷運系統新店線（台北縣轄區）工程必需使用本案土地（參照內政部80年1月24日台（80）內地字第891630號、同年12月18日台（80）內地字第8007241號函）。 [10] 參見監察院本案調查報告，註[8]，頁2-18。 [11] 類似見解，參見張榕容，政府律師制度之研究－以美國政府律師制度為析論之主要參據，輔仁大學法律系碩士論文，102年1月，頁2；陳德芳，美國政府律師制度之研究，公務出國報告書，頁3；劉慧娥，從美國、英國、新加坡、政府律師制度探討我國引進之可行性－公共政策的觀點，國家菁英第8卷第2期，101年6月，頁161。法務部曾將政府律師制度之建立，列入94年度之施政計畫（見陳德芳，前揭文，頁3）。前副總統吳敦義擔任行政院院長時，於99年2月9日主持中央廉政委員會議中，要求法務部研擬在行政機關設置政府律師之可行性（參見自由時報99年2月10日電子報http://news.ltn.com.tw/news/politics/paper/372970，瀏覽日期：105年12月14日）考選部於2015年擬在公務人員高考三級經建行政及衛生行政職系下，新增公職律師類科，但後續修正案仍須送考試院會討論（參照聯合新聞網http://udn.com/news/story/6939/634674，以及考選部公告網址http://wwwc.moex.gov.tw/main/news/wfrmNews.aspx?kind=5&menu_id=317&news_id=986，瀏覽日期皆為105年12月29日） |
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