大法官解釋 釋字第743號 |
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| 公佈日期：20161230 |
| 解釋爭點 |
| 徵收之捷運用地得否用於聯合開發案？ |
| 我國行政機關在事前防範或事後彌補適用法規所生偏差，或將相關問題委由學者專家進行研究討論，或委請民間執業律師代表機關進行訴訟。然前述相關人等對於有關問題之核心業務內容，並不比實際承辦業務的公務員嫻熟；在處理個案爭議的專業能力，亦可能不如具有律師資格的公務員[11]。本席認為，倘若我國行政機關能效法英美法系國家或地區，如美國、英國、新加坡、香港等之政府律師之制度，對於行政機關之相關法制作業，提供專業的法律意見諮詢，或可避免上開立法瑕疵，以及本件解釋中主管機關對於大眾捷運法系爭規定一、二合併適用之錯誤，並防免日後複雜而難以處理的法律關係。其次，八十九年間修正公布之民事訴訟法第四百六十六條之一第二項規定：「⋯⋯上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。」准許有律師資格的機關公務人員，代理機關為訴訟代理人，已往建構政府律師制度的路徑，跨出一小步。而目前司法院所提出近期即將召開的司法國是會議，其中議題即包括擴大律師的強制辯護及代理制度[12]。在此一趨勢下，可預見未來政府機關就所涉訴訟案件，將更仰賴律師。 既然行政機關法制作業能力有大幅提昇之必要性，且在未來的相關訴訟恐更依賴律師的協助，如欲在短期間滿足以上二項功能，引進已在諸多英美法系國家或地區行之有年的政府律師制度，或屬較為速捷之策。限於篇幅，本席僅就政府律師的定義、各國政府律師制度與我國引進政府律師之必要性，加以說明。 一、政府律師的定義 本件協同意見書中所介紹之政府律師[13]，簡言之，就是在政府行政機關工作的律師。政府律師，一方面具備公務員的身分，屬於機關編制員額，享有國家規定的待遇福利，為任職的政府機關提供法律服務，基於職責上之要求與工作性質之需要，在行政事務運作上，有行政一體上命下從的關係；另一方面具有律師資格，享有與承擔律師法規定的各項權利與義務，得以從事律師業務。同時根據律師自由業獨立性的本質，政府律師於其工作職權之行使，尤其是個案執行面與政策諮詢面，應保持獨立性，不受外力干涉；有關專業事務的判斷，不必然要獲得長官同意，可獨立以政府律師的名義行使其職權。有學者基於政府律師的特性，將之定義為：「依法取得律師執業證照，並且具有公務員資格，為政府提供法律服務，以保障政府依法行政，維護政府合法利益，以促進政府法制建設完善為使命的政府專業法律工作者。」[14] 二、各國政府律師制度概述 （一）美國 美國不論是聯邦政府或各級地方政府，都設有一個專責處理該政府有關法律事務工作之政府律師辦公室。在聯邦政府中，司法部（Department of Justice）可謂最大的政府律師辦公室，服務對象是聯邦政府的各個行政部門，包括總統及各部會行政機關；此外，司法部以外行政部門，為處理部門內部的法律事務，也會另外設置一個法務總長（Genera Counsel）的辦公室。而在地方政府層級，州政府設有州檢察長（State Attorney General）辦公室、郡（county）政府設有地方檢察官（District Attorney）辦公室，市政府則設有法務（City Attorney）辦公室。這些政府律師所負責的工作與一般執業律師類同，包括出庭訴訟、草擬法律文件及提供法律專業諮詢意見等，業務範圍涵蓋刑事、民事與行政事項[15]。 根據美國勞工統計局的統計資料，2014年美國約有778,700個律師從事律師工作，政府僱用其中約17%的律師。其中聯邦政府僱用38,935位律師（5%），州政府僱用38,935位律師（5%），地方政府僱用54,509位律師（7%）[16]。 （二）英國 英國政府法律服務（Government Legal Service, GLS），係指英國政府法律部門（Government Legal Department, GLD）中的法律小組（legal teams），以及其他政府組織中的法律小組，對英國政府內閣部會所提供的法律服務。英國政府法律部門是英國政府單一最大的法律服務提供者[17]，其轄下的法律小組對英國政府內閣的主要部會提供法律服務[18]。然而，一些英國政府的其他內閣部會，例如「商業、能源及產業策略部」（Department for Business, Energy and Industrial Strategy, BEIS）轄下的法律小組，雖不隸屬於英國政府法律部門，卻仍屬於英國政府法律服務之範圍內[19]。 英國政府法律服務總共僱用約2,000名律師[20]，政府法律部門總共僱用1,800名員工，其中包含約1,300名律師。政府律師的工作內容涵蓋國際法與國內法、公法與私法，主要包括起草法案、解釋法律、向政府機關提出法律或政策建議以及參與訴訟等等[21]。 （三）新加坡 新加坡在憲法第一百一十一條中明訂法律服務委員會會（Legal Service Commission）的成立法源[22]，其分為兩大部門[23]，一為司法部門（Judicial Branch，包含各級法院）[24]，二為法律部門（Legal Branch，包含各行政機關）[25]。法律部門下的各個行政機關，因應各機關專門業務之需要，會僱用不同專業領域的律師[26]。法律部門下所僱用的律師，方為本文所著墨之政府律師[27]。 截至2016年9月，新加坡政府的法律服務委員會（包括司法部門與法律部門）共僱用620位法律服務官員（Legal Service Officers），其中包含約10%的執業律師，散佈在政府各個機關部門[28]。不同機關部門間的公職律師會相互輪調，以增加法律工作經驗[29]。法律部門的法律服務官員（包括新加坡政府律師）之工作內容，包括提供法律建議、草擬法規、政策規劃、爭議的協商與調停以及執行法案等等[30]。 （四）香港 香港政府的政府律師，編制於香港特別行政區政府之律政司，律政司是香港最大的法律服務機構，主要業務是向香港特別行政區政府提供法律意見和法律服務；律政司由律政司司長掌管，律政司司長是行政長官、政府、政府部門（包括各執法機關）的首要法律顧問[31]。律政司由律政司司長辦公室及以下六個科別組成：民事法律科、國際法律科、法律草擬科、法律政策科、刑事檢控科、政務及發展科。根據2015年年底的統計資料顯示，香港政府律政司中共有419位政府律師（首長級有87位，非首長級有332位）[32]。基於職務上或職業培訓上的需要，政府律師會在上述各科中相互輪調[33]。香港政府的政府律師主要負責的業務範圍為參加訴訟（民事、刑事訴訟都包括在內）、提供法律意見（民事、刑事與國際公法）、與草擬法律政策等[34]。 截至2016年七月底，香港持有執業證書的本地律師共有8,836人[35]，對照上段所述2015年底香港政府律師的人數，雖然數據對照上的時間基礎不同，但仍可約略推估香港政府律師人數佔香港本地律師人數的4.7%左右。 |
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