大法官解釋 釋字第743號 |
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| 公佈日期：20161230 |
| 解釋爭點 |
| 徵收之捷運用地得否用於聯合開發案？ |
| 由以上開發時程可知，雖聯合開發案之細部計畫，於八十八年始加以公告，惟從七十九年起即基於有關聯合開發案之都市計畫主要計畫，辦理捷運系統用地取得之相關事宜，其中徵收土地係為大眾捷運系統用地，並以土地法第二百零八條、都市計畫法第四十八條[12]、大眾捷運法第六條及第七條規定為計畫之法源依據。後續聯合開發案之細部計畫，視原先徵收土地之用途，如仍運用捷運系統用地固無爭議，但如欲將徵收之土地作為聯合開發用地，則應視是否符合收回或撤銷徵收方式。亦即應將已徵收土地依相關法律規定處理，始得使用於聯合開發案。職是，從實務運作過程觀察，都市計畫公告時係將大眾捷運法第六條及第七條一併作為規劃大眾捷運系統用地及聯合開發用地之取得土地方式，可與當初大眾捷運法之時空背景及立法理由相呼應。 除上開二條規定之法律性質差異外，如就同筆土地，既已徵收，從事物本質（Natur der Sache）而論，該系爭土地自不可能再徵收一次。如從法律體系解釋，依第六條規定徵收私有土地後，受徵收之土地所有權人如欲參與徵收後變更為聯合開發案，經由行使收回權[13]（土地法第二百十九條[14]參照）或依土地徵收條例第五章第四十九條第一項第二款規定（如撤銷徵收）[15]等方式，原土地所有權人就系爭土地仍有適用第七條參與聯合開發案之機會，故第六條與第七條之規定並非完全無交集之可能。如將大眾捷運法第六條與第七條解為不得併行適用，如同不許原受一般徵收之土地所有人在符合法律規定下，重新思考是否參與聯合開發，實不符土地之物盡其用意旨及土地經濟效能之發揮。 本件係屬統一解釋，就大眾捷運法第六條性質上屬須待與其他法律規定連結之轉致性（或稱引用性）之不完全法條，與該法第七條自行開發或聯合開發之程序、協議價購、徵收或放寬聯合開發之條件規定比較，是否宜提出上開二條規定得否併行適用之問題，如前所述，頗值得商榷。蓋因第六條屬於不完全法條，須與其他法規連結，且因該法條用語上不甚精準，故不宜將該條視為完全法條，而作為與同法第七條唯一比較之對象。設若欲精準適用該法，將之適用於徵收捷運系統用地，宜以大眾捷運法第六條連結土地法第二百零八條辦理（依現行相關法律，則係「連結土地徵收條例第三條」[16]）。如用於系統需用土地與毗鄰地區聯合開發所需土地之徵收，則依大眾捷運法第七條辦理。又本件解釋所稱同一計畫，究何所指，不甚明確。尤其如本件背景案件所涉及計畫，因時間發展而有外觀上數種計畫之形式發布，是否合併稱為同一計畫，值得商榷。 從大眾捷運法第六條及第七條當時制定之立法理由及立法院討論之歷史資料觀察[17]，實務上在法律適用上宜予以更多彈性適用或解釋之空間，否則，單純以防弊之想法，而不以興利精神出發，適用上述兩條規定，如此是否符合大眾捷運法之前述立法意旨，且與原先大眾捷運法欲鬆綁法規而促進政府與民間合作開發之初衷是否違背，均值得商榷。 此時雖有擔憂實務上假聯合開發之名，強制人民參加所謂之聯合開發，實質上卻形成有如一般徵收之強制力，以致剝奪人民之財產權，甚至不符居住及社會正義，侵害人民居住自由基本權，此擔憂固不無理由，但如透過正當程序，尊重當事人之意願，衡量公益與私益之公共福祉，始進行聯合開發，此時不完全對原地主不利。又如不得不徵收時，自應依法給與合理補償。職是，凡此類聯合開發之進行，如能依循正當程序，對大眾捷運系統附近土地開發及社區發展均非毫無正面之意義，故在符合正當程序下，徵收土地與聯合開發土地整體規劃及運用，似不宜全盤加以排斥或否定，否則反而阻礙捷運附近社區之土地開發。 當然，在大眾捷運法立法當時之際，雖有前述鬆綁法規之考量，亦應留意徵收仍須符合比例原則（本院釋字第七三二號解釋參照），並非謂符合各該徵收法律所規定之徵收土地目的及概括用途者，即可任意實施徵收，其仍應受土地法相關規定（如土地徵收條例及土地法施行法第四十九條[18]）及比例原則之限制。（本院釋字第四Ｏ九號解釋參照） （二）憲法解釋觀點 另從憲法解釋觀點，憲法第一百零八條第一項第十四款規定公用徵收[19]，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之。憲法僅明定立法權限歸屬中央及其執行機關，卻無具體規定公用徵收之目的、補償方式及範圍，故有認為就人民財產權之保障而言，誠有不足之處。[20]從比較憲法觀察[21]，如德國基本法第十四條第三項規定，則較我國憲法更為具體，其明定法律應同時規定補償之方式及範圍（Art und Ausmaß der Entschädigung）（即所謂結合條款；“Junktimklausel”）。[22]又補償費額之爭議，係由普通法院（民事法院）處理。[23]換言之，以公共福祉為目的之土地徵收如能明定補償之方式及範圍規定，則可符合憲法之要求。 又徵收目的並不以公共使用為限，依土地法第二百零八條規定[24]或土地徵收條例第三條規定[25]，可能包括公共利益[26]或公共福祉目的[27]之徵收，惟僅於符合嚴格比例原則時，始准許此等徵收。再者，徵收可分為依法律始得徵收（立法徵收；Legalenteignung）或基於法律授權作出行政處分（行政徵收；Adminstrativenteignung）。[28]由此可見，徵收之限制規定，既可能是絕對法律保留，亦可能採取相對法律保留。 從本院歷來解釋觀之，對於徵收土地，仍須符合公益性及必要性。至於所謂公益性，解釋上非等同於公共福祉，徵收時除公益之需要外，仍須對於公益與私益衡量（Abwägung），以符合公共福祉要件[29]，且在未修正憲法之前，以前述德國基本法第十四條第三項作為法理依據，透過本院解釋之要求或補充，宜認為公共福祉之要件，似不待憲法或法律明文規定，以符合憲法保障人民財產權之意旨。 綜上，從憲法保障人民財產權觀點，以公共福祉之目的而為土地徵收，如有法律或法律授權並明定補償之方式及範圍，宜解為其符合憲法之要求。本件解釋有關大眾捷運法第六條規定之徵收，第七條規定之協議價購及徵收，得否雙軌併行適用問題，不宜認為其違反憲法之要求，宜認為其係屬認事用法之爭議，而委由個別法律規定或主管機關之解釋。至於相關法律規定或其法律適用是否適當，宜尊重各該立法自由形成及主管行政機關之自主決定。換言之，在憲法層次之要求，就土地徵收應著重於審視相關規定是否符合前述結合條款（Junktimklausel），或有無合理或相當補償之規定。 （三）小結 從大眾捷運法之立法精神而論，其係有意將制定該法當時之相關法規予以鬆綁，在不違反憲法法律保留原則及正當程序之要求，宜給予更大彈性之法律適用及解釋空間。本件解釋如改採得以雙軌併行適用之方式，並非即忽視原先依第六條連結其他規定所為徵收土地之目的及用途，尤其在實際運用上，仍須符合徵收土地之憲法及法律上要求，並於個案情形，符合正當程序及比例原則及要求。因此，本件背景案件如以徵收方式進行聯合開發，仍應符合正當程序及目的之正當性、手段與目的間之適當性、必要性與狹義比例（相當性）之憲法第二十三條比例原則[30]，以符憲法保障人民財產權及合法居民之居住自由基本權之意旨，是從憲法觀點，其解釋重點不宜放在大眾捷運法第六條與第七條是否得以雙軌並行適用之問題。 |
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