大法官解釋 釋字第743號 |
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| 公佈日期：20161230 |
| 解釋爭點 |
| 徵收之捷運用地得否用於聯合開發案？ |
| （五）本件解釋文第一段之爭議 本件解釋文第一段無法適用於本件原因事實。蓋依本件解釋理由所載，內政部八十年一月二十四日第八九一六三Ｏ號及八十年十二月十八日第八ＯＯ七二四一號函所附徵收土地計畫書援引土地法第二百零八條第二款、都市計畫法第四十八條及七十七年捷運法第六條與第七條作為法令依據，系爭聯合開發案用地之都市計畫細部計畫係於八十八年三月二十五日始發布實施，臺北市政府於同年四月九日「公告」核定聯合開發計畫書。由此可知，本件解釋認為，象爭聯合開發之徵收土地停、依「七十七年七月一日」制定公布之捷運法第六條、第七條而徵收，而於八十八年四月九日始依「八十六年五月二十八日」修正公布捷違法第七條規定核定辦理聯合開發。 詎本件解釋文第一段竟稱：「主管機關依中華民國七十七年七月一日制定公布之大眾捷違法第六條，按相關法律徵收大眾捷運系統需用之土地後，不得用於同一計畫中依同法第七條第一項規定核定辦理之聯合開發。」所謂「依同法」，係指依即七十七年七月一日制定公布之捷違法第七條第一項規定（僅有四項）核定辦理聯合開發，然本件原因事實既已認定係依「八十六年五月二十八日修正公布」捷違法第七條規定（有八項規定）核定辦理聯合開發，則本件解釋結論，竟有非針對本件原因事實之疑義。 （六）本件解釋文第一段相關解釋理由之爭議 本席認為，大法官統一解釋，應了解見解發生歧異之相關基礎原因事實，然認定相關事實，須調閱相關卷證，如無相關卷證，僅因某事即逕行認定，實在令人難安！ 關於解釋文第一段相關解釋理由之記載：惟查系爭聯合開發案用地之都市計畫細部計畫係於八十八年三月二十五日始發布實施；臺北市政府於同年四月九日「公告」核定聯合開發計畫書，在此之前系爭聯合開發案之內容無從確定，自難認臺北市政府已依七十七年捷違法第七條第三項「⋯⋯協議不成者，得徵收之」之規定辦理徵收。 關於此段事實認定敘述，令本席極為忐忑不安。因依捷運新店機廠辦理徵收與聯合開發程序大事紀之記載，臺北市政府捷運局早於七十七年八月二十日即決議辦理聯合開發，至八十三年六月十七日止，長達六年有許多有關聯合開發之作為，諸如徵收土地前價購協議紀錄、聯合開發協議會紀錄、聯合開發契約書暨開發方式說明會紀錄、聯合開發契約書研商會議紀錄、聯合開發說明會紀錄及聯合開發座談會紀錄等紀錄。然本院在上開資料均未曾調閱下，即執「系爭聯合開發案用地之都市計畫細部計畫係於八十八年三月二十五日始發布實施」一詞而謂：自難認臺北市政府已依七十七年捷運法第七條第三項「⋯⋯協議不成者，得徵收之」之規定辦理徵收，實在令人難安！ 貳、部分協同意見 一、監察院與行政院（法務部意見）之主張部分相同 本件聲請統一解釋，就徵收土地得否移轉私人所有，監察院主張：「臺北市政府將此種土地移轉為私有，有違重要事項應由法律明定之原則」採法律保留原則，但無法判斷係絕對或相對法律保留原則。行政院系爭函二所附「監察院一Ｏ三年四月十八日就捷運新店機廠聯合開發案詢問事項研處情形彙復表」項次壹、四「大眾捷運法並無明定聯合開發後土地得移轉為私有，則臺北市政府將本案聯合開發後土地移轉為私有，有無違反重要事項應由法律明定之法律？」法務部意見第二點及第三點：「二、大眾捷運系統聯合開發後之土地移轉予私人所有，與人民財產權之限制與權利義務分配有關，依前開說明，係屬人民生命、身體以外其他權利之『相對法律保留』事項。故在合於憲法第二十三條所定之必要程度內，以法律明文或明確授權行政機關訂定法規命令予以規範'即與憲法第十五條之意皆無違。從而，聯合開發土地有移轉私人之必要時，在符合授權明確性原則要求之情形，並非不得授權以行政命令以明確規定。三、⋯⋯又依該法授權訂定之『大眾捷運系統土地聯合開發辦法』第三十一條規定，執行機構於必要時，得經主管機關核准，出租或出售開發之公有不動產。是聯合開發之土地移轉私人事項，像以經法律授權之法規命令規範，尚難認與前述『相對法律保留原則』有違」，明確採相對法律保留原則。試問：監察院與行政院（法務部）就此部分之見解有何須統一解釋之歧異？兩機關均認應遵守法律保留原則，縱認監察院係、主張絕對法律保留原則，亦僅是法律保留密度高低之差異，應不足以為大審法第七條第一項第一款所稱之歧異。既無歧異，何來統一解釋？何須作成解釋文第二段？若非針對監察院統一解釋之聲請，則解釋文第二段係聲請外解釋，且屬統一解釋或憲法解釋，亦有疑問。 二、解釋文第二段之疑問 解釋理由最後一段，論及徵收土地移轉私人所有是否採法律保留原則，在此之前，突如其來而稱：「如因情事變更，主管機關擬依後續計畫辦理聯合開發，應依其時相關法律辦理」。然監察院與行政院間，並無「如因情事變更，可否依後續計畫辦理聯合開發」之見解歧異，且原因事實並非此問題，監察院亦未就此爭點聲請統一解釋。本件解釋績比部分至為突兀，實已超過聲請統一解釋之範圍！ 何況本件解釋理由已稱：「主管機關自不得於同一計畫，持該徵收之土地，依系爭規定二辦理聯合開發，而為經濟利用，故自亦無由主管機關將徵收之土地所有權移轉予第三人之餘地」。既已無由移轉土地所有權予第三人之餘地，又何必贅作解釋文第二段而稱：「依大眾捷運法第六條徵收之土地，應有法律明確規定得將之移轉予第三人所有，主管機關始得為之」？足徵解釋文第一段與第二段前後矛盾？無法併存？ 三、憲法保障人民財產權之真諦 本席就徵收取得之土地為進行聯合開發移轉第三人所有，基於憲法保障人民財產權之真諦，認為應採相對法律保留原則。本院釋字第四四三號解釋理由已謂：「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第三九二號解釋理由書），而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事頃，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」 |
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