大法官解釋 釋字第743號 |
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| 公佈日期：20161230 |
| 解釋爭點 |
| 徵收之捷運用地得否用於聯合開發案？ |
| 本件聲請人監察院行使之職權為調查權，調查權屬工具性權力，最終是否進而糾正、糾舉或彈劾，尚屬未定，且調查權之行使包山包海，幾乎任何法令規定均可能適用，倘若發生與其他機關問之法律見解歧異，監察院自得依其權責先行判斷與決定，逕向本院聲請解釋，本院予以受理，似有過早介入之虞？糾正權亦然，監察院對行政院暨所屬機關若糾正不果，仍可進而行使糾舉權及彈劫權，最終仍歸司法權判斷，大法官未俟爭議已達終局，介入解釋是否可能危及權力平衡，亦值深思！ 本席認為，監察院雖非不得向本院聲請統一解釋，惟如能用盡監察院憲法所定職權再為聲請，或更符憲法規定由本院職掌統一解釋權限之意旨！ 二、捷違法第六條、第七條並無不得併用之法律限制 本席認為捷運法第六條與第七條第一項並無不得併用之限制，茲敘述理由如下： （一）捷違法之制定 行政院於七十六年七月三十一日函請立法院審議捷運法草案，七十七年七月一日公布施行，第一條規定揭示立法宗旨：「為加強都市運輸效能，改善生活環境，促進大眾捷運系統健全，以增進公共福利，特制定本法。」第五條第一項第四款規定：「地方政府建設大眾捷運系統所需要經費，應循預算程序由左列各款籌措之：⋯⋯四、第七條之土地開發收入。」可知第七條之土地開發，亦負籌措大眾捷運系統所需經費之任務。 （二）捷違法第六條自制定公布迄今均無修正 捷運法第六條規定：「大眾捷運系統需用之土地，得依法徵收或撥用之。」觀其立法理由所載：「大眾捷運系統係、屬於公用事業，於其事業範圍內所需用之公、私有土地，得依土地法、都市計畫法、國有財產法等有關法律徵收或撥用。」[2]所謂依法徵收或撥用，你指私有土地依法徵收，公有土地依法撥用。[3]由於第六條規定「依法徵收」，係指引主管機關就大眾捷運系統需用之私有土地，得依相關法律徵收之，並未規定徵收之要件、程序或法律效果。[4]是以縱無第六條規定，依當時有效之土地法第二百零八條第二款及第九款、[5]都市計畫法第四十八條、[6]國有財產法第三十三條[7]等規定，亦得合法徵收之。第六條僅係「指引性條文」，並非徵收土地之依據。[8]此觀立法院審議時，對第六條係無異議通過[9]捷運法自七十七年七月一日制定公布迄今，雖有八十六年、九十年、九十二年、九十三年及一Ｏ二年數次修正，惟第六條均未修正，但並未妨礙為興建捷運系統而徵收土地，可見一斑。 以此觀本件解釋，解釋文第一段敘明「依⋯⋯第六條，按相關法律徵收⋯⋯土地」，解釋文第二段竟謂「依大眾捷運法第六條徵收之土地」，顯失精準敘述，徒增誤會及困擾，殊有欠妥！ （三）捷違法第七條自制定公布迄今已修正數次 行政院七十六年提出之捷運法草案第七條第一項規定：「為有效利用土地資源，促進地區發展，地方主管機關得自行開發或與私人、團體聯合開發大眾捷運系統場站與路線之土地及毗鄰地區之土地。」第二項規定：「前項開發辦法由交通部會同內政部定之。」立法理由如下：「一、為有效利用土地資源，促進地區發展，並利大眾捷運系統建設經費之取得，爰明定地方主管機關得自行開發或與私人、團體聯合開發大眾捷運系統場站、路線之土地。二、毗鄰大眾捷運系統場站、路線之私人土地，則需依有關法律或商請該土地所有權人聯合開發。三、第二項明定開發辦法授權由交通部會客內政部定之。」 七十七年四月二十三日立法院交通、司法兩委員會第五次聯席會議，臺北市政府捷運局對第七條之規定，認實際作業上有困難[10]提出修正意見，即增訂第二項：「聯合開發用地作多目標使用者，得調整當地之土地使用分區管制或區域土地使用管制。」及第三項：「聯合開發用地得以市地重劃或區段徵收之方式取得。」提案增訂意旨，在於放寬土地使用管制，活化取得聯合開發用地。當時之會議主席即立法委員林鈺祥並發言：這個修正案基本構想是可以，但其中所提區段徵收及市地重劃方面，如果協議不成又需採用第六條，本席建議是否該在第七條下再加上「協議不成則徵收」，這是立法上的問題。[11]是以第七條第三項因而修正為：「聯合開發用地得以市地重劃或區段徵收之方式取得。協議不成者，得徵收之。」 嗣後立法院與交通部協商後，補充第七條第三項之立法理由如下：一、聯合開發條公私兩利的方法，惟其關鍵因素在於所需用地如何取得？如何讓地主拿回部分土地自行開發利用以分享開發之利益，目前條文未臻明確，且此項攸關業主之財產權，宜以法律明文規定。二、此種用地取得之方法，宜採地主可以分回土地之區段徵收（最少可以分回房、面積百分之四十）以及市地重劃（地主可以分回原面積百分之五十五左右）。三、現行法令所定得舉辦市地重劃、區段徵收之事項均與聯合開發有別，難以援用。四、為顧及市地重劃或區段徵收之無法達成，爰增加「協議不成者得徵收之」之規定。[12] 由上立法經過及說明可知，大眾捷運系統聯合開發土地之取得，雖法條規定得依市地重劃或區段徵收取得，但事實上很難達成，為便利取得聯合開發之土地，亦可採協議方式，如協議不成，即得報請依法徵收。 （四）立法原意第六條與第七條並無不得併行之法律限制 七十七年七月一日立法制定之始，第六條僅指引「大眾捷運系統需用土地」之依法徵收，第七條第一項規定，地方主管機關得「自行開發」或與私人、團體「聯合開發」「大眾捷運系統場站與路線之土地」及「毗鄰地區之土地」。由此可知，開發方式有二：自行開發與聯合開發；開發之土地有二：「大眾捷運系統場站與路線之土地」及「毗鄰地區之土地」。大眾捷運系統場站之土地，依第六條規定依法徵收，並完成興建大眾捷運系統場站、路線後，徵收目的已達，地方主管機關為有效利用土地資源，促進地區發展，再與私人、團體就已達成徵收目的之土地進行聯合開發，觀諸立法制定經過，並無禁止規定，自無不符立法意旨之可言。本件解釋理由，僅指出第六條與第七條第一項之立法目的不同，逕推論依第六條依法徵收之土地，不得於同一計畫，依第七條第一項核定辦理之聯合開發，欠缺說服力，本席難以贊同。 進一步言，依七十八年十二月二十九日修正公布之土地法第二百零八條第二款徵收之土地，依同法第二百十九條第一項規定，僅「一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」二種法定情形，原土地所有權人始得聲請照徵收價額收回其土地。是以如已依捷運法第六條所指引之相關法律徵收之土地，已完成興建大眾捷運系統設施，設於地上或地下，自無再申請收回土地之問題。地方主管機關為有效利用土地資源，促進地區發展，再與私人、團體就該已完成興建大眾捷運系統之用地上或下，進行聯合開發，於法自無不可。 |
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