大法官解釋 釋字第743號 |
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| 公佈日期：20161230 |
| 解釋爭點 |
| 徵收之捷運用地得否用於聯合開發案？ |
| 解釋意見書 |
| 部分不同、部分協同意見書： 大法官 林俊益 提出 壹、前言 本件統一解釋為【徵收之捷運用地得否用於聯合開發案】。 本件聲請案之主要爭點係，大眾捷運法（下稱捷運法）第六條與第七條第一項得否併用？如得併用，該徵收取得之土地所有權可否移轉予第三人；如不得併用，即無徵收取得之土地所有權移轉予第三人之問題。此二見解，各有所本。本席認為，二者得以併用，至於徵收取得之土地所有權移轉予第三人，應遵守相對法律保留原則，俾符合憲法保障人民財產權之意旨。 本件解釋勉強過半數之意見認為：「（第一段）主管機關依中華民國七十七年七月一日制定公布之大眾捷運法第六條，按相關法律徵收大眾捷運系統需用之土地後，不得用於同一計畫中依同法第七條第一項規定核定辦理之聯合開發。（第二段）依大眾捷運法第六條徵收之土地，應有法律明確規定得將之移轉予第三人所有，主管機關始得為之，以符合憲法保障人民財產權之意旨。」 本席認為，第一段解釋文無從適用於本件聲請解釋之原因事實，且第一段解釋文既認依七十七年七月一日制定公布之捷運法第六條徵收後不得用於同一計畫中依同法第七條第一項規定核定辦理之聯合開發，自無將徵收土地之所有權移轉予第三人之問題，詎第二段解釋又贅述依第六條徵收之土地，應有法律明確規定，主管機關始得將之移轉予第三人所有，前後二段解釋文互相矛盾。勉強過半數意見所為上開統一解釋，本席難以贊同，爰就解釋文第一段提出不同意見，併就第二段提出協同意見如下。 貳、部分不同意見 一、機關聲請統一解釋程序要件之審查 （一）本件聲請統一解釋之緣起 緣監察院九十九年間，調查「臺北市政府興辦臺北都會區大眾捷運系統新店線新店機廠聯合開發案，其聯合開發建築物分配機制，是否公允妥適案」，提出糾正案，要求行政院檢討辦理。嗣內政部一Ｏ二年七月十日台內地字第一Ｏ二Ｏ二四六八八一號函示：「本案聯合開發土地登記移轉私人乙事，應已無疑義」（下稱系爭函一），使新北市政府以辦理臺北市政府新店機廠捷運聯合開發之名將土地移轉登記予私人。監察院認有疑義，於一Ｏ三年一月二十一日立案調查「行政院暨內政、交通部就捷運系統用地採一般徵收及聯合開發用地併行方式，先以興建交通事業為由，強行徵收土地後，再透過聯合開發權益分配比例，移轉為私人所有之處理是否涉有違失等情」，一Ｏ三年四月十八日約詢行政院秘書長等，會議中要求行政院針對詢問事項函復，行政院於一Ｏ三年五月五日函復，檢附「監察院一Ｏ三年四月十八日就捷運新店機廠聯合開發案詢問事項研處彙整表」，並表示「本院原則上尊重相關權責機關研處情形」（下稱系爭函二）。之後監察院一Ｏ三年七月十一日向本院聲請統一解釋，是否符合司法院大法官審理案件法（下稱大審法）第七條第一項第一款之要件，殊值討論。 （二）聲請統一解釋要件之檢討 中央機關聲請統一解釋，大審法第七條第一項第一款前段規定：「有左列情形之一者，得聲請統一解釋：一、中央或地方機關，就其職權上適用法律或命令所持見解，與本機關或他機關適用同一法律或命令時所已表示之見解有異者。」茲就本件聲請案，檢討如下： 1.機關聲請統一解釋，須兩機關均係「行使職權[1]適用法令」 本件聲請人監察院雖已指明其所行使之職權為調查權，惟針對他機關即行政院暨所屬機關部分，卻僅以系爭函一、二為據。然系爭函一係內政部函新北市政府函復，系爭函二則係行政院遵照監察院約詢會議決定被要求之函復，能否謂係行政院「行使職權」適用同一法律「所已表示之見解」，似非無疑。 2.行政院是否已對外表示見解 依行政程序法第一百五十九條第二項第二款規定：「行政規則包括下列各款之規定：⋯⋯二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」再依捷運法規定大眾捷運系統之中央主管機關為交通部，土地法之中央地政機關為內政部。由此可知，僅有法規主管機關始有權針對法規之立法意旨及法律適用表示意見，行政院並非捷運法、土地法之主管機關，無權對捷運法表示法律意見，是以系爭函二，僅係彙整法規主管機關之交通部、內政部及法務部所表示之意見，故其函乃謂：「本院原則上尊重相關權責機關研處情形」。 3.行政院是否已主動表示見解在先 大審法規定「與本機關或他機關適用同一法律或命令時所已表示之見解有異者」，所謂「已表示」者，係表示見解在先，聲請機關表示在後。但本件係監察院於一Ｏ三年一月二十一日函立案調查，嗣監察院要求行政院就其所詢問事項以書面答覆，行政院始以系爭函二表示「本院原則上尊重相關權責機關研處情形」。如此被動要求情形下所為之系爭函二，是否係行政院行使職權所已表示之見解？本院為探求系爭函二之真義，於一Ｏ四年九月十一日曾函請行政院表示意見：「是否與監察院持不同之見解？」行政院函復：「本院並無不同意見，爰於前函敘明：本院原則上尊重相關權責機關研處情形」。因此，行政院並未正式回應，可徵系爭函二是否屬於行政院依職權所已表示之見解，實有疑義。 4.大審法規定「已表示之見解」之真義 大審法規定「已表示之見解」，應係指他機關行使職權已表現於外者而言。誠如本院羅昌發大法官於釋字第七二九號解釋所提出之部分協同部分不同意見書所稱：「本席認為，機關依照某一法令所採行之措施、作為或所為之決定，如已經表現在外，自構成大審法第七條第一項第一款所稱之該機關已表示之見解。」本院於一Ｏ三年七月二日曾電詢監察院：「行政院關於本件聲請案之爭點與監察院見解不同，是否有於官方文書上表示意見？」從本院電話紀錄顯示：並無官方文書表示。所謂已表示之見解，雖非僅能以官方文書為憑，但本件行政院僅係被動函復監察院，表示尊重內政部、交通部及法務部相關權責機關之見解，是否已符合「行使職權表示之見解」要件？本件監察院聲請統一解釋所指摘他機關者，係被動表示意見，究否已符合「行使職權」要件，且是否屬聲請人行使調查權或糾正權之前「所已表示之見解」仍有討論空間。 5.聲請機關應依法用盡手段 本院早在釋字第二號解釋即已闡示：「適用法律或命令發生其他疑義時，則有適用職權之中央或地方機關，皆應自行研究，以確定其意義而為適用，殊無許其聲請司法院解釋之理由」。雖非意謂機關一概均不得聲請統一解釋，但已隱含機關應先依其權責解釋及適用法令，依法用盡手段後，再向本院聲請解釋之意。況本院釋字第五二Ｏ號解釋就行政院與立法院問之權力爭議，陳明憲法現有機制尚可供選擇以解決衝突，如何選擇，非本院所能越俎代庖予以解釋之事項，亦係基於同一思維所為。 |
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