大法官解釋 釋字第743號 |
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| 公佈日期：20161230 |
| 解釋爭點 |
| 徵收之捷運用地得否用於聯合開發案？ |
| 參、系爭規定一與系爭規定二併用之適法性 大眾捷運法之中央主管機關交通部雖認為臺北市政府依系爭規定一、二以雙軌併行辦理徵收及聯合開發，並無不法[5]。惟系爭規定一、二由實際運作之角度觀察，其併用容有扞格之處。例如，主管機關初始基於興建大眾捷運系統之目的，依系爭規定一徵收土地，嗣後基於某種因素刪減原興建計畫，於完成大眾捷運系統場、站與路線之建置後，仍有多餘而足堪建設開發之閒置徵收土地。於此情形，主管機關似應按土地徵收條例第四十九條第二項第一款之規定，廢止徵收，將土地發還給原地主。本例中大眾捷運系統建置完成後之剩餘閒置土地，客觀上或屬系爭規定二中非屬捷運系統用地之毗鄰地區土地，依本院釋字第七三二號解釋意旨[6]，不得徵收之。是以本件解釋中主管機關根據系爭規定一徵收大眾捷運系統用地後，不得用於同一計畫中依同法第七條第一項規定核定辦理之聯合開發，其理甚明。 臺北市政府捷運局針對本院大法官於一Ｏ五年十一月二十九日舉辧之說明會，所提出之書面說明固表示：美河市（均屬捷運系統用地）非屬毗鄰土地興建大樓之用地[7]。然依本件聲請人監察院之調查報告所載：「捷運新店機廠聯合開發案之基地範圍（85.41%之土地原係80年間強制徵收取得）經臺北市政府以『工程用地徵收與聯合開發協議併行』方式轉為辦理聯合開發後，該府爰於90年12月18日與投資人日勝生活科技股份有限公司簽訂聯合開發投資契約，嗣經該公司於95年5月間取得建造執照（案名：『捷運新店線新店機廠聯合開發新建工程』），並以『美河市』為建案名稱對外預售，再於101年11月間獲核發使用執照；依該使用執照所載，該案計興建16棟共2,220戶之大樓（除樓高6層之C棟為商場與捷運機廠及小碧潭站共構外，其餘15棟為18至29層之住宅及一般事務所，並未與捷運設施共構）。」等情[8]，果上開調查報告所載內容屬實，則除有共構情事之C棟建物基地外，其餘無共構情事之十五棟建物基地，似非屬捷運系統用地，主管機關徵收時縱以系統用地名義（依同法第六條規定）實施徵收[9]，仍不失其毗鄰土地之本質，依本院釋字第七三二號上開解釋意旨，主管機關以之作為開發用地（併依同法七條規定）予以徵收，其適法性，非無斟酌之餘地。 本件解釋聲請人監察院所調查案件之主管機關，初始基於聯合開發之目的辦理土地取得時，或認依大眾捷運法第七條之方式取得捷運系統用地，曠日廢時，進而便宜行事，合併適用系爭規定一、二，以興建大眾捷運系統所需用地為名，大眾捷運法第七條對大眾捷運系統用地與毗鄰土地辦理徵收與聯合開發事宜，而於土地徵收程序完成數年後，始於八十八年三月二十五日發布實施系爭聯合開發案用地之都市計畫細部計畫[10]。其於之前辦理所謂協議事宜時，既無經核定之開發計畫存在，又如何進行適法之協議？其作法之不當，無待深論。 肆、代結論——建構政府律師制度，以防微杜漸 法規範之目的，不單在於事後彌補行政機關認事用法所造成之錯誤，更在於能收事前防範之效果。行政機關適用法規範之偏差所造成的錯誤，往往讓受害人乃至全民付出極大代價（比如若涉及鉅額國家賠償，最終仍須由全體納稅人買單）。倘若在制度設立之初，即能大幅降低行政機關於擬定或適用相關法規時產生錯誤之可能性，自可避免或降低行政機關侵害人民基本權利之可能性。 由七十七年七月一日制定公布大眾捷運法第七條之立法過程：（一）行政院草案未規定「聯合開發用地」取得方式；（二）主管機關因應立法委員之意見，而增訂同條第三項「聯合開發用地得以市地重劃或區段徵收之方式取得」之規定；（三）迨立法委員林鈺祥建議在該項下再加上「協議不成則徵收」之內容，始增訂該內容等情。足認主管機關及立法院在擬訂該規定時，似未經過周詳考量，將非屬捷運系統用地之毗鄰土地，也視同捷運系統用地般，（以業經協議程序為由）予以徵收。無怪乎釋字第七三二號解釋直指：上開大眾捷運法第七條第三項規定：「聯合開發用地⋯⋯，得徵收之。」七十九年二月十五日訂定發布之大眾捷運系統土地聯合開發辦法第九條第一項規定：「聯合開發之用地取得⋯⋯，得由該主管機關依法報請徵收⋯⋯。」許主管機關為土地開發之目的，依法報請徵收交通事業所需以外之毗鄰地區土地，於此範圍內，不符憲法第二十三條之比例原則，與憲法保障人民財產權及居住自由之意旨有違。 抑有進者，如上所述大眾捷運法第七條第三項規定之立法理由，稽其意旨，關於聯合開發用地之取得，毋寧係以「區段徵收或市地重劃」為原則，「協議不成者得徵收」為例外。詎交通部及內政部無視上開立法原意，竟於七十九年間所訂定發布之「大眾捷運系統土地聯合開發辦法」第九條逕規定：「聯合開發之用地取得以協議為原則，協議二次不成者，得由該主管機關依法報請徵收或依市地重劃、區段徵收方式辦理。」亦即，聯合開發用地取得，以「協議二次不成，得報請徵收」者為原則，以依「區段徵收或市地重劃」方式辦理者，為例外。其規定內容似逾越母法之授權範圍。 由上述大眾捷運法第七條第三項立法及大眾捷運系統土地聯合開發辦法訂頒沿革，可見主管機關就系爭法令的法制作業能力，容有大幅成長空間，而此或涉及我國行政機關長期漠視法制人員之重要性，且忽視提昇其專業能力的結果，此亦為為本席在協同意見書中對此特別著墨之理由。 依法行政，為法治國的基本要素。適當解釋及適用法令，固屬行政機關為行政行為時應有的態度；制定合憲的法令，尤屬其權責所當為。要完成以上任務，如無法找到優秀的法制人員來執行，恐難竟其功。 |
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