大法官解釋 釋字第743號 |
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| 公佈日期：20161230 |
| 解釋爭點 |
| 徵收之捷運用地得否用於聯合開發案？ |
| 本號解釋背景案件「臺北市政府興辦臺北都會區大眾捷運系統新店線新店機場聯合開發案」，正反映出當代公共性概念擴大、土地徵收綜合化及計畫化之動向，然因制度在設計及運用上忽視公用徵收與利益第三人徵收之異同，且綜合化及計畫化未臻周延，尤其客觀化明顯出現偏差，聯合開發過程資訊揭露不足及錯誤，導致問題叢生，民怨四起。本席認為，對於今後土地徵收之處理，本號解釋背景案件足為殷鑑。 貳、本號解釋對徵收問題採取之立場 本號解釋之背景案件，係地方政府於八十年、八十一年間先依七十七年七月一日制定公布之大眾捷運法第六條規定，循一般徵收程序徵收大眾捷運系統需用之土地後，再於八十八年間持該徵收之土地，依八十六年五月二十八日修正公布之大眾捷運法第七條第一項規定，以聯合開發模式興建住、商、辦大樓，並移轉予第三人。其中涉及一般徵收之土地可否用於聯合開發、可否移轉予第三人之問題，監察院之法律見解與行政院歧異，因而聲請統一解釋。 本案在憲法層面上攸關前述財產權保障問題，在行政法層面則牽涉依法行政原理之理論與實踐問題。本號解釋秉持財產權保障之意旨，嚴格要求貫徹依法行政原理。本席認為，其立場值得肯定，主要論點則有進一步加以闡釋之必要。 一、土地之徵收及其使用處分，必須恪遵依法行政原理 土地徵收係對財產權之剝奪，應適用法律保留原則，無論徵收之目的、內容、範圍、程序及補償，皆須法律明定。徵收取得之土地，不得用於原定目的之外，乃法治國家依法行政原理之當然要求。若徵收之後計畫改變，目的異動，依理自應廢止。現行土地徵收條例第四十九條第二項規定：「已公告徵收之土地，有下列情形之一者，應廢止徵收：⋯⋯二、依徵收計畫開始使用前，興辦之事業改變、興辦事業計畫經註銷、開發方式改變或取得方式改變。」其以立法方式，彰顯此一旨趣。本號解釋指出：「主管機關依中華民國七十七年七月一日制定公布之大眾捷運法第六條，按相關法律所徵收大眾捷運系統需用之土地，不得用於同一計畫中依同法第七條第一項規定核定辦理之聯合開發。」、「如因情事變更，主管機關擬依後續計畫辦理聯合開發，應依其時相關法律辦理。」則是司法部門維護依法行政原理之具體表現。 本號解釋復釋示：「主管機關為公用或公益之目的而以徵收方式剝奪人民財產權後，如續將原屬人民之財產移轉為第三人所有，易使徵收權力遭濫用及使人民產生圖利特定第三人之疑慮。是如因情事變更，主管機關有依其時相關法律規定，將⋯⋯所徵收大眾捷運系統需用之土地，納入後續計畫，辦理聯合開發之情形，仍應有法律明確規定主管機關得將之移轉予第三人所有，始得為之，以符憲法保障人民財產權之意旨。」其基於統一解釋之考量，論點主要集中於大眾捷運法有關問題，但毫無疑問，整體蘊含之原則係：徵收之土地移轉於第三人所有，屬法律保留事項。 按司法院釋字第四四三號解釋建立層級化保留體系，依對象之不同，分成下列四種層級：（一）憲法保留—憲法第八條規定之內容；（二）絕對法律保留—剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；（三）相對法律保留—涉及人民其他自由權利之限制，以及給付行政措施涉及公共利益之重大事項者，應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；（四）非屬法律保留—僅屬於執行法律之細節性、技術性次要事項，得由主管機關發布命令為必要之規範。土地徵收不在上述釋字第四四三號解釋明示範圍，但土地徵收係對財產權之剝奪，影響程度十分重大，理應採取絕對法律保留。而將徵收之土地移轉於第三人所有，不僅剝奪原土地所有權人之財產權，更有違反公平正義、侵蝕私有財產制度之虞，不容等閒視之，似應採取相同之保留密度。本號解釋將其列為法律保留事項，且表明須法律本身明確規定允許將徵收之土地移轉於第三人所有，始得為之。此部分採取高度之保留密度，未授權行政命令規定，值得肯定。 二、一般徵收之土地不得逕作聯合開發之用 監察院聲請統一解釋，問題焦點在於一般徵收之土地可否作為聯合開發之用。基於依法行政原理之要求，答案非常明確，應為否定，理由略如前述。惟有論者質疑，聯合開發亦有徵收之規定，如果一般徵收之土地不可作為聯合開發之用，則須先予廢止，再依聯合開發有關規定徵收，豈非多此一舉？本席認為，二者雖然同係土地徵收，但實質上大異其趣，有加以釐清之必要。茲為行文之方便，先將大眾捷運法有關規定臚列於下： （一）七十七年七月一日制定公布之大眾捷運法（背景案件八十年、八十一年間用地徵收時之法律） 1. 第六條規定：「大眾捷運系統需用之土地，得依法徵收或撥用之。」（下稱規定一） 2. 第七條第一項規定：「為有效利用土地資源，促進地區發展，地方主管機關得自行開發或與私人、團體聯合開發大眾捷運系統場、站與路線之土地及毗鄰地區之土地。」（下稱規定二） 3. 第七條第三項規定：「聯合開發用地得以市地重劃或區段徵收方式取得。協議不成者，得徵收之。」（下稱規定三） （二）八十六年五月二十八日修正公布之大眾捷運法（背景案件八十八年聯合開發核定時之法律） 1. 第七條第一項僅文字微調，規定：「為有效利用土地資源，促進地區發展，主管機關得自行或與私人、團體聯合辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發。」（下稱規定四） 2. 原第三項改列第四項，規定：「大眾捷運系統路線、場、站及其毗鄰地區辦理開發所需之土地，得依有償撥用、協議購買、市地重劃或區段徵收方式取得之；其依協議購買方式辦理者，主管機關應訂定優惠辦法，經協議不成者，得由主管機關依法報請徵收。」（下稱規定五） |
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