大法官解釋 釋字第743號 |
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| 公佈日期：20161230 |
| 解釋爭點 |
| 徵收之捷運用地得否用於聯合開發案？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 許志雄 提出 本號解釋表明，徵收取得之土地，不得恣意使用、收益及處分，自不得移作徵收目的外之使用；且對移轉於第三人採法律保留，非有法律明確規定，不得為之。其意旨係為保障人民之財產權，避免徵收權力之濫用。對此，本席敬表贊同。茲為闡明本號解釋之法理基礎，並剖析有關法律規定之立法及適用問題，爰提出協同意見書。 壹、財產權與徵收 近代以降，立憲主義國家普遍承認財產權為個人之權利。惟就歷史演變觀之，十八世紀末之近代憲法將財產權理解為個人不可侵犯之人權。二十世紀後受社會國家思想影響，財產權受社會制約之觀念盛行。第二次世界大戰後之憲法，幾無例外，對財產權之保障皆採取此一觀點[1]。現今，各國不論憲法有無明文，莫不基於公共福祉或公益之理由，對財產權加以限制，必要時甚至以公用徵收方式剝奪個人之財產權。尤其土地之徵收，對財產權構成最大之侵害，往往釀成糾紛及對立。於是，土地徵收應如何為之，方不至於違背憲法保障財產權之宗旨，乃成為理論及實務上必須面對之課題。本號解釋之作成，蘊含對此問題之深刻省思。 一、財產權之保障 財產權受憲法之保障，通說主張包含兩層意涵，一為對個人擁有的各個具體財產權之主觀保障面向，一為私有財產制度之客觀保障面向。問題是兩個面向如何互動？有無主從關係或優先順序？此等問題與財產權之性質、保障範圍、制約原因及法律扮演之角色息息相關。 近代啟蒙時期思想家洛克（John Locke,1632-1704）高唱，人生而享有生命、自由及財產之自然權。1789年法國人權宣言第十七條揭櫫「財產權為神聖不可侵犯之權利」，1791年美國聯邦憲法增修條文第五條規定「非依正當法律程序，不得剝奪生命、自由或財產」，二者如出一轍，承襲洛克思想，認財產權為一種基本人權。大法官曾再三表示：「憲法第十五條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴」（司法院釋字第四ＯＯ號、第七三九號及第七四二號解釋參照），即強調此一財產權保障之主觀面向。 須注意的是，洛克所主張保障之對象，係作為人權之財產權，並非資本主義之經濟體制。後者乃財產權受保障後，隨著資本主義之形成及開展而出現之結果[2]。通說將私有財產制度之客觀保障等同於資本主義經濟體制，容有商榷餘地。此點姑且不論，若無私有財產制度之建立，主觀財產權之保障勢必無法實現。反之，主觀財產權之保障若不確實，隨時有遭任意侵奪之虞，則私有財產制度亦成泡影。本席認為，面對土地徵收問題時，這種體認格外重要。 二、財產權之制約與徵收 儘管近代有財產權神聖不可侵犯之觀念，卻非意味著財產權應受絕對保障。法國人權宣言第十七條規定「財產權為一種神聖不可侵犯之權利。非基於明白被確認為適法之公共必要性而提出之請求，或未事前為正當之補償，任何人之財產權皆不得剝奪之。」其前段歌頌財產權之神聖不可侵犯性，緊接著於後段承認財產權剝奪之可能性，顯示財產權並非真正絕對之自由，在明白適法之公共必要性及「事前正當補償」要件下，甚至允許徵收之[3]。美國聯邦憲法增修條文第五條後段亦規定「非經正當補償，私有財產不得徵收作為公共之用」，旨趣相同。 一般認為，財產權除固有之內在制約外，基於社會公平正義及公共福祉之考量，尚須受到政策性制約。國家為追求公共福祉，實施公用徵收，造成個人之特別犧牲，應予補償，而且必須貫徹等價交換方式，採取完全補償。 三、土地徵收之法理與動向 土地公用徵收係財產權保障之例外措施，其制度早在近代市民法治國家成立之同時即已確立。因財產權為市民國家之經濟基礎，而土地徵收對財產權構成重大侵害，初期受到極嚴格之限制。當時要求，土地徵收須符合下列三要件：第一、徵收之主體及事業內容，經證立具有嚴密之公共性；第二、徵收權之發動具有法律根據，且依法律所定程序為之；第三、對被徵收者因徵收而喪失之財產權價值，依市場價值為完全之補償。時至今日，此等原理性制約基本上未變更[4]，仍為法治國家所重視。 惟從一九五Ｏ年代起，各國有關公共用地取得之制度及手法推陳出新，土地徵收制度顯著變質，不但作為徵收要件之公共性概念擴大，而且徵收出現綜合化、計畫化及客觀化等趨勢[5]。申言之，原本通念認為收益性與公共性矛盾，徵收之土地不得供作營利事業使用，如今為推動社會經濟政策，結合民間力量，認為收益性可與公益性結合，滿足公共性之要求，從而允許「政策性徵收」。連帶產生之變化，則是承認利益第三人徵收，亦即徵收之土地除提供需用土地人使用外，不妨移轉於第三人。但是，這種利益第三人徵收必須於制度上嚴格把關，否則土地徵收將如脫韁野馬，易遭濫用，變成不當甚至赤裸裸之「私益徵收」，致使利益第三人徵收淪為「圖利第三人徵收」。此外，隨著社會經濟之發展、土地開發之進步，各國普遍實施國土計畫、都市計畫、產業發展計畫、地域發展計畫及土地利用計畫等，必須追求土地之合理、有效利用，且基於綜合考量，有計畫地取得公共用地。土地徵收作為公共用地取得之重要手段，自然連動產生綜合化及計畫化現象。於是，徵收從點線朝向面發展，徵收之目的逐漸客觀化，與個別需用土地人及土地所有權人之主觀切離。此際，權利之調整須以多數權利人為對象，計畫訂定及實施程序須正當，而且開發利益應合理分享，以期獲得公正妥當之結果。 我國土地徵收制度最初主要規定於土地法，後來其他法律如平均地權條例、都市計畫法、促進產業升級條例、國民住宅條例、水利法、文化資產保存法、發展觀光條例及科學工業園區設置管理條例等，二、三十種遍及各項領域之法律，亦有土地徵收相關規定[6]。各法之補償項目及標準不一，且徵收要件及程序不夠明確周延，內容失諸簡陋，迨八十九年土地徵收條例公布施行後，情況有所改善。土地法原本僅有公共事業之「一般徵收」及區段徵收規定，後來增列「政策性徵收」；土地徵收條例更將公用徵收化為公益徵收。此外，促進民間參與公共建設法、獎勵民間參與交通建設條例、都市更新條例及離島建設條例等，引進公私合作法制，將利益第三人徵收合法化，允許行政機關以徵收之土地與民間共同合作開發。整體觀之，共性概念擴大，徵收呈現綜合化及計畫化傾向，而與時代趨勢若合符節；惟客觀化明顯不足，以致土地徵收經常背離公平正義，而引爆激烈抗爭。 |
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