大法官解釋 釋字第734號 |
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| 公佈日期：20151218 |
| 解釋爭點 |
| 廢棄物清理法授權公告污染環境行為，主管機關據以公告未經核准於其所示場所、以所示之方式設置廣告物者為其範圍，違憲？ |
| 四、關於「其他經主管機關公告之污染環境行為」 廢棄物清理法第二十七條第十一款規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：⋯⋯十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」核其規定內容，屬於就「污染環境行為」對行政機關之具體化的授權，其意義在增列第一款至第十款以外之污染環境行為的類型，具有授權制定法規命令相同之意義。因此，首先有其授權是否明確，而後有其公告之污染環境行為，是否在實質上不屬於污染環境行為，而有子法牴觸母法的問題。 在授權明確性部分，當其授權明確，是否即授予主管機關定義或形成污染環境行為概念之權限？如採肯定見解，則主管機關無論將何種行為界定為污染環境行為，皆因授予判斷餘地（Beurteilungsspielraum）[2]，而屬法律上正確！反之，如採否定見解，認為所授權之定義權並未至使其享有定義之絕對的形成自由，則其定義之污染環境行為仍應在實質上具有污染環境之結果的能力。是故，主管機關如將不具污染能力之行為界定公告為污染環境行為，該公告便牴觸授權規定。 至於當另有行為對於環境雖有污染的作用，但是否因其行為之目的在於表達一定之言論，而使該表達言論之污染環境的行為取得正當性，可阻卻對污染環境之禁止規定的違法性？如採肯定之見解，將面臨：在主管機關為污染環境行為之界定及禁止規定時，是否即應就其可能之阻卻違法事由預設為例外不予禁止之污染環境行為；其未為例外事由之預設，是否即構成言論自由之侵害；又其阻卻違法之主張及其事由之存在應由誰負舉證責任等問題。 各種可能之阻卻違法事由中，比較常態性且涉及重要基本權利之行使者，例如言論之表達中不容易利用書本、報章雜誌之廣告，或廣播、電視或其他大眾傳播方式為之，而有必要利用集會遊行或在公共場域張掛布條、海報作為其表達言論之方式者，基於該基本權利之保護及行政經濟之考量，在維護環境，避免污染之法規的規劃上，應妥適權衡言論自由及集會遊行之保障與環境污染間之衝突，規劃其合理行使之限界，供污染環境行為涉及言論之表達或集會遊行者遵循。如有相關核准許可之規定時，固得課以一定之負擔，限制其時間、地點、表達方式與期間、場所之回復原狀的義務，但其核准之裁量標準仍不得含內容之事前審查。 五、廢棄物清理法之法規命令不得有審查廣告物內容之規定 本聲請案所涉廣告物之處罰依據為廢棄物清理法第二十七條第十一款，且該款只規定，在指定清除地區內嚴禁有「其他經主管機關公告之污染環境行為」。所以與該公告有關之相關法令是否有違憲的問題，其審查範圍應限於與該款之適用有關連的部分。亦即所適用之命令的目的，是否因在於「處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康」（廢棄物清理法第一條），而可認為在該款授權之範圍內；或因不在於「處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康」，而可認為不在該款授權之範圍內。關於是否核准在公共場域張掛商業或非商業廣告，如欲審查其內容，廢棄物清理法並非其適合之法律依據。是故，依廢棄物清理法之授權而制定之法規命令，如有審查廣告物之內容的規定，該法規命令之制定已逾越授權範圍。 六、環境保護為自治事項 依地方制度法，直轄市衛生管理及直轄市環境保護為直轄市（第十八條），縣（市）衛生管理及縣（市）環境保護為縣（市）（第十九條），鄉（鎮、市）廢棄物清除及處理為鄉（鎮、市）（第二十條），山地原住民區廢棄物清除及處理為山地原住民區（第八十三條之三）之自治事項。就自治事項，地方自治團體依憲法或地方制度法規定，得自為立法並執行（第二條）。 廢棄物清理法第二十七條第十一款之規定對於依地方制度法之上開規定所定之地方自治權，是否有限制的意義，值得檢討。應採否定之見解。惟當關於環境保護有關事項，認為地方政府有自治權時，須有關於其自治法規之違反責任的地方法規為其配套。目前由於該配套規定之欠缺，使關於環境保護之地方法規不完全。 【註腳】 [1]空氣污染防制法第二條第一款規定：「空氣污染物：指空氣中足以直接或間接妨害國民健康或生活環境之物質。」水污染防治法第二條第四款規定：「污染物：指任何能導致水污染之物質、生物或能量。」土壤及地下水污染整治法第二條第七款規定：「污染物：指任何能導致土壤或地下水污染之外來物質、生物或能量。」 [2]關於行政機關及法院對於不確定概念之判斷餘地，請參考Larenz,Methodenlehre der Rechtswissenschat,5. Aufl., Berlin, 1983, S. 283ff.; 黃茂榮，法學方法與現代民法，增訂六版，2011年九月，台北，頁324。 |
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