大法官解釋 釋字第734號 |
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| 公佈日期：20151218 |
| 解釋爭點 |
| 廢棄物清理法授權公告污染環境行為，主管機關據以公告未經核准於其所示場所、以所示之方式設置廣告物者為其範圍，違憲？ |
| 三、廣告物內容的事前審查應修正，對於空間霸凌則宜積極管理 既已確認憲法保障人民在公共場所自由表達言論，前段預設的幾個問題也就有了答案：第一，其限制必須符合比例原則；第二，如果此一言論的表達尚未逾越通常使用的範圍，即不需得到事前的許可；第三，不可以對其言論內容為事前的檢查，除了極例外的情形；第四，對這樣的空間使用方式基於與其他使用方式的合理權衡而為時間、場地及方式的規劃時，仍需審酌其屬言論自由保護的範圍而慎重處理。解釋理由書所做的諭知則是：「系爭公告雖非為限制人民言論自由或其他憲法上所保障之基本權利而設，然於具體個案可能因主管機關對於廣告物之內容及設置之時間、地點、方式之審查，而否准設置，造成限制人民言論自由或其他憲法上所保障之基本權利之結果。主管機關於依本解釋意旨修正系爭公告時，應通盤考量其可能造成言論自由或其他憲法上所保障之基本權利限制之必要性與適當性。」顯然即從前揭第一點肯認的比例原則出發。至於該如何修正，才不致造成限制基本權且違反比例原則的結果，也可從前揭其他三點去理解。 最重要的，應該就是對言論內容做事前檢查這一點。由於都會型的地方自治團體幾無例外的都對廣告物的設置作了事前許可的管制規定（據黃虹霞大法官提供的搜尋結果，包括臺北市、基隆市、新北市、桃園市、苗栗縣、臺中市、彰化縣、雲林縣、臺南市、高雄市、屏東縣等，都有自治條例或法規，且多採事前許可管制），且於廣告物設置以外多在同一或其他規範中對廣告內容也作了若干管制，比如臺北市的臺北市廣告物暫行管理規則第七條第二項就禁止廣告物內容有妨害公共秩序、善良風俗或虛偽、誇大不實的情事。本件解釋審查的臺南市政府系爭公告，以設置廣告物未經核准為違法要件，有關廣告物核准的規定也另見於九十四年五月二十日制定公布的臺南市廣告物管理自治條例，該自治條例於一Ｏ一年十二月二十二日廢止，但同日又制定公布，故本件原因案件的確定終局判決（高雄高等行政法院九十九年度簡字第二一四號判決）在適用系爭規定及系爭公告時，也實質適用了舊自治條例有關核准的規定，包括：舊條例的第四條：「廣告物除有特別規定外，應經審查核可後始得設置。經核准後非經許可，不得擅自變更內容、規格或形式。但電影廣告內容依電影法經核准者，得逕行更換內容。」、第十五條第一款：「廣告物之設置應符合下列規定：一、廣告內容不得有妨害公共秩序、善良風俗或違反法律規定。」與此內容相當的新條例第四條第一項前段：「設置廣告物應先經主管機關許可。」、同條第二項：「前項應經許可之廣告物設置後，非經主管機關許可，不得擅自變更其內容、規格、材料、形式或設置位置。」及第十二條第一款：「設置廣告物應符合下列規定：一、廣告內容不得妨害公共秩序、善良風俗或違反法令。」等有關事前審查廣告內容的規定，新自治條例也都還保留。對於決定是否核准廣告物的設置，規定由主管機關審查其廣告內容，原則上即已構成對言論自由的嚴重限制，其限制是否違反比例原則，當然是首先要檢討的地方。 從必要性、最小侵害性與合比例性的觀點而言，類此的規定對言論自由所生限制過度的疑義，主要在於其把內容檢查夾帶於廣告物設置的許可管制，使人民的言論有可能被主管機關阻絕於進入言論市場之前，其優點固然可使公共利益受到更完整的保護，缺點卻在言論的正誤臧否也將完全由政府部門掌控，可能因政府片面觀點即無法進入言論市場，失去由市場評價的機會。對於這樣的事前檢查，本院迄今的見解相當清楚而一致。簡言之，事前許可管制的對象若為無關內容的時間、場地與方式，縱所涉者為非商業性的言論，如有重大公共利益的合理考量，其事前管制的規定也不當然違反比例原則（本院釋字第四四五號、七一八號解釋可參）。但若觸及言論內容之限制，即使所限制者為商業性言論的廣告，也只在所涉公共利益相當重大時，如有關藥物的廣告，可容許採包括事前管制在內的限制（本院釋字第四一四號解釋參照）。由於廣告作為以得直接或間接使非特定的一般或相關大眾共見共聞的訊息傳播行為，並不因其為商業或非商業而有不同，因此前述審查原則都有適用餘地。對於非商業的集體言論表達做事前的內容管制，釋字第四四五號解釋認定以「有事實足認為有危害國家安全、社會秩序或公共利益之虞者」和「有危害生命、身體、自由或對財物造成重大損壞之虞者」作為得不許可的要件，都有欠具體明確，對於為言論表達前「尚無明顯而立即危險之事實狀態，僅憑將來有發生之可能」，即由主管機關作為准否的依據，已構成違憲。以此來看現行許多自治團體管制廣告物設置所規定的不得有違公序良俗，是否同樣不夠具體明確，就事中和事後管制而言，因為無須採嚴格審查標準，應該還可過關，但如屬事前的內容管制而必須採最嚴格的審查標準，要能通過的機會顯然不大。 |
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