大法官解釋 釋字第734號 |
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| 公佈日期：20151218 |
| 解釋爭點 |
| 廢棄物清理法授權公告污染環境行為，主管機關據以公告未經核准於其所示場所、以所示之方式設置廣告物者為其範圍，違憲？ |
| 二、人民在公共空間主張表達意見的自由，並不以集會自由為限 理由書到了最後才輕描淡寫的說：「廣告兼具意見表達之性質，屬於憲法第十一條所保障之言論範疇（本院釋字第四一四號、第六二三號解釋參照），而公共場所於不妨礙其通常使用方式之範圍內，亦非不得為言論表達及意見溝通。」就言論自由的保護範圍而言，這段話卻有十分不凡的意義。因為人民在自己可支配的範圍，不論是基於物權或契約或公法的特許，為意見的表達，當然沒有問題，講學、著作和出版便是如此。反過來說，在別人可支配的範圍，不能任意為意見的表達，也是自明之理。不清楚的是，可不可以在自己和別人都不能單獨支配的公共空間，主張言論自由？公物（含轉為公用的私有物）提供公用必有一定之目的（即德國公物法所說的Widmungszweck），可供一般人進出的公共場所，其設定公用的目的是否自始或後來已經從通行、停留延伸至言論表達？正因為這類公共場所的公用目的通常不會見於具體的規範文件，而有一定約定俗成的開放性，因此這個問題的回答，對於言論自由的保護實至為關鍵，其肯定或否定，關係到其限制是否須符合比例原則？如果此一言論的表達未逾越通常使用範圍，是否即不需得到事前的許可？當然還可以進一步推論，對於在公共空間發表的言論可否為事前的內容審查？對這樣的空間使用方式，基於與其他使用方式的合理權衡而為時間、場地及方式的規劃時，是否因其屬言論自由保護範圍而需作特別的審酌？ 首先當然應該從憲法的文本去找答案。憲法第十一條的言論、著作、出版和講學，加上第十四條的集會自由，同屬表現自由的內涵（本院釋字第四四五號解釋參照），也可以說是廣義的言論自由，如前所述，其中只有集會自由以使用公共場所為其必要特徵，且因由多數人共同行使，本質上即易對社會原有運作秩序產生影響，但因屬實施民主政治的重要基本人權，憲法特以第十四條明文給予保障（本院釋字第七一八號解釋參照），他如著作、出版及講學都無涉公共空間的使用。可否因此推論，集會遊行是唯一受到憲法保障，得於公共場所為言論表現的方式，因為第十一條還有一個「一般」的言論自由，自不能無疑。一定要從憲法另立一條規範集會自由，即推論其他使用公共空間的言論發表－指非多數人或非關公共路面靜態或動態的使用，乃至非關意見而為單純資訊傳遞、藝術表演等－，必不在第十一條言論自由保護的範圍，恐怕沒有太強的說服力。至少就公共空間概念上最無爭議的公共路面而言，其目的的設定通常都非以法令為之，而聽由社會自然形成其可供使用的各項功能，因此正確的問法應該是，言論的發表是否也和通行、短暫休憩或小型流動叫賣等一樣，已經約定而俗成？ 美國最高法院正是從這個角度開始討論。在一八九零年代法院還很堅定的認為在公園、高速公路、活動中心等地進行抗議演說或高談闊論，並非上述場所原本設置的目的，可由政府全權管理，政府限制公園、街道等地方的使用，就如同私人限制其宅內的使用一般，此說代表即對言論自由有重大貢獻的大法官Oliver Wendell Holmes。但到了一九三九年大法官Owen Roberts 在主筆的判決中已肯認街道、廣場、人行道屬於公共論壇（public forum）的範圍，指出：只要某個場所是被冠以街道或公園之名，且已難查考的長久以來（immemorially）這些地點都是開放給公眾，尤其是給公民間相互溝通討論公共議題，乃至以集會形式來進行，則該場所便具有公共論壇的性質。其後美國實務上甚至曾短暫認為，只要言論發表者所表達的內容，基本上並未與該公共場所的性質不符合，那麼言論發表者都可以透過這個場所接近聽眾、傳達訴求。不過一九八三年Perry Education Assn v.Perry Local Educators’Assn案後又峰迴路轉，美國最高法院對於使用公共空間的憲法保障開始作若干限縮，指出公共領域有三種，第一種從歷史和傳統觀點來看，這些空間原本就是用來作為表達意見的論壇（如：街道、公園、人行道）；第二種是政府創設出提供民眾作為意見表達的公物（如佈告欄）；第三種則是從功能上或歷史觀點來看，並非提供給公共意見交流的地方（如郵筒）。此種看法在聽眾出沒的地點漸漸多元化以後，對要在公園、街道、人行道以外的地方進行言論發表者，法院往往認為這些地方雖然都是公共資源，卻因原始用途並非作為言論表達之用，即落入第三種類別而受到限制。因此，相對於一九三九年對公共空間中公共論壇寬鬆的認定，Perry案的標準顯然嚴格了許多。以後即漸漸形成完全開放的公共論壇、部分開放的公共論壇（或「指定公共論壇」）和關閉的公共論壇的三分法。 |
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