大法官解釋 釋字第734號 |
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| 公佈日期：20151218 |
| 解釋爭點 |
| 廢棄物清理法授權公告污染環境行為，主管機關據以公告未經核准於其所示場所、以所示之方式設置廣告物者為其範圍，違憲？ |
| 據此，於通過之解釋文第二段之後，並應增補第三段解釋文如下： 系爭公告及臺南市廣告物管理自治條例（94年5月20日制定公布）第四條及第十五條第一款不問是否為維護極重要之公共利益，及是否為直接達成該極重要公益之最小侵害手段，概就廣告物內容進行事前審查，顯已逾越必要程度，違反憲法第二十三條規定之比例原則，侵害憲法第十一條所保障之言論自由，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿六個月時失其效力。 二、系爭公告何以逾越母法之授權？ 多數意見以「涵蓋過廣」（over-breadth），為由，認定，「系爭公告」逾越母法（廢清法第二十七條第十一款）之授權，結論固甚正確，然其論理之方式（「不問⋯⋯即概予⋯⋯」）毋寧更近於「比例原則」檢驗中之「必要性」子原則之操作（不分青紅皂白，「一竿子打翻一船人」顯非必要），大眾讀者恐不易理解。本席以為，宜並由「原則與例外錯置」的觀點立論。 申言之，廢清法第二十七條第十一款所謂「其他經主管機關公告之污染環境行為」，僅在授權主管機關隨時得以「公告」補充規定各種「污染環境之行為」。亦即，主管機關負有以「公告」方式，行使委任立法（一稱傳來立法）權，創設「禁令」之義務。是凡未經主管機關公告禁止者，人民皆得自由為之（含設置廣告物之表意自由）。詎「系爭公告」擅自規定，未經主管機關核准者，概不得設置廣告物。無異於主管機關任意委棄立（造）法義務，而將主見範闕如之不利益轉嫁於人民。蓋按系爭公告，人民除經主管機關核准者外，將無設置廣告物之表意自由。綜上，依母法（系爭規定），人民設置廣告物表達意見以自由為原則，經公告禁止者始受限制；依子法（系爭公告），則人民設置廣告物表達意見以限制為原則，經主管機關核准者始得例外為之。兩相對照，原則與例外錯置，子法逾越母法之授權，寧非昭然！ 本件聲請人指摘歷歷，大法官卻未能形成可決之多數，就具有憲法價值的疑義，作成具有拘束力的解釋，促成我國人權保障的進步，殊為可惜。[15]唯有略抒己見，以待來者。 【註腳】 [1]參見廢棄物清理法第二十七條（九十年十月二十四日修正公布，迄未修正）:「在指定清除地區內嚴禁有下列行為： 一、隨地吐痕、檳榔汁、檳榔渣，拋棄紙屑、煙蒂、口香糖、瓜呆或其皮、核、汁、渣或其他一般廢棄物。 二、污染地面、池溏、水溝、牆壁、樑柱、電桿、樹木、道路、橋樑或其他土地定著物。 三、於路旁、屋外或屋頂曝晒、堆置有礙衛生整潔之物。 四、自廢棄物清除、處理及貯存工具、設備或處所中搜揀經廢棄之物。但搜揀依第五條第六項所定回收項目之一般廢棄物，不在此限。 五、拋置熱灰燼、危險化學物品或爆炸性物品於廢棄物財存設備。 六、棄置動物屍體於廢棄物貯存設備以外處所。 七、隨地便溺。 八、於水溝素置雜物。 九、飼養禽、畜有礙附近環境衛生。 十、張貼或噴漆廣告污染定著物。 十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」 [2]廢棄物清理法第五十條第三款：「有下列情形之一者，處新臺幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：⋯⋯三、為第二十七條各款行為之一。」 [3]參見臺南市環境保護局九十八年七月十日南市環廢處字第九八Ｏ七Ｏ七四號裁處書。 [4]參見臺南市政府九十八年十一月十三日南市行救字第Ｏ九八二六五九三五六Ｏ號訴願決定書。 [5]參見臺南市環境保護局九十八年十二月二十一日南市環廢處字第Ｏ九八一二Ｏ八七號裁處書。 [6]參見臺南市政府九十九年四月十六日南市行救字第Ｏ九九二六五二八二四Ｏ號訴願決定書。 [7]參見九十九年九月十七日高雄高等行政法院九十九年簡字第二一四號判決（無理由駁回）；九十九年十二月二十三日最高行政法院九十九年度裁字第三四九一號裁定（以訴訟事件所涉法律見解不具有行政訴訟法第二百三十五條所定之原則重要性為由，駁回上訴）。 [8]亦即就系爭規定客觀理解之文義，更為限縮解釋：所謂「其他經主管機關公告之污染環境行為」餘拈「同條所列舉十款行為以外，而與該十款所定行為污染環境程度相當之行為」。令憲性（限縮）解釋表面雖為「合憲」之宣告，實則為「部分違憲」之意。本院合憲性解釋先例甚多，參見釋字第五Ｏ九號解釋、釋字第三七二號解釋等。 [9]參見臺南市政府環境保護局一ＯＯ年一月十一日環字第一ＯＯＯＯ五Ｏ三九九Ｏ號公告（「基於環境衛生需要，公告臺南市清除地區，為所轄之行政區域」）。 [10]See, e. g., Lovell v. Griffin, 303 US 444（1938）；Near v. Minnesota, 283 US 697（1931）. [11]See, e. g., Brandenburg v. Ohio, 395 US 444（1969）；Schenck v. United States, 249 US 47（1919）. [12]See, e. g., New York Times Co. v. United States, 403 US 713（1 971）. [13]本院釋字第三六四號解釋業已肯認「以廣播及電視方式表達意見，屬於憲法第十一條所保障言論自由之範圍」；本件多數大法官卻不願意承認人民於傳統之公有開放空間表達意見，屬於憲法第十一條所保障言論自由之範圍，殊難理解。 [14]參見本院釋字第七Ｏ九號解釋理由書第一段（「確定終局判決所適用之舊都市更新條例第十九條第三項前段雖未經聲請人聲請釋憲，惟此係規定直轄市、縣、（市）政府主管機關核定都市更新事業計畫前應遵行之程序，乃同條例第十條第一項直轄市、縣、（市）主管機關核准都市更新事業概要之後續階段，都市更新事業概要是否核准為都市更新事業計畫是否核定之前提問題，足見舊都市更新條例第十九條第三項前段與第十條第一項之規範功能，具有重要關聯性，是將舊都市更新條例第十九條第三項前段一併納入審查範圍」）、第六六四號解釋理由書第一段（「少年法院認有必要時得以裁定命少年收容於少年觀護所，第四十二條第一項第四款規定少年法院得以裁定令少年入成化教育處所施以成化教育，均為聲請人依同法第三條第二款第三目規定而進行少年事件處理程序時，所須通用之後續處置規定，與第三條第二款第三目規定有重要關聯，均得為本院審查之對象，應一併納入解釋範圍」）。準此，本件「自治條例相關規定」既為地方主管機關適用「系爭公告」，就廣告物設置為准駁之依據，應認其與聲請人聲請解釋之「系爭公告」在適用上具有重要關聯性，從而得納入作為解釋之標的。 [15]本席到院服務四年，言論自由釋憲聲請案十餘件，無一受理。其中，一Ｏ三年十二月三十一日大法官一四二六次會議決議不受理會台字第一二三二七號聲請案（焚燒國旗）及一Ｏ一年十月五日大法官一三九四次會議決議不受理會台字第九七二五號聲請案（污損國旗），尤其受理價值。 |
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