大法官解釋 釋字第734號 |
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| 公佈日期：20151218 |
| 解釋爭點 |
| 廢棄物清理法授權公告污染環境行為，主管機關據以公告未經核准於其所示場所、以所示之方式設置廣告物者為其範圍，違憲？ |
| 【註腳】 [1]所謂「視同廢棄物」的特別規定，例如，道路交通管理處罰條例第82條第1項第8款規定：「未經許可在道路設置石碑、廣告牌、綵坊或其他類似物。」可責令行為人即時停止並消除障礙外，處行為人或其雇主新臺幣一千二百元以上二千四百元以下罰鍰。同時同條第2項規定：「前項第一款妨礙交通之物、第八款之廣告牌、經勸導行為人不即時清除或行為人不在場，視同廢棄物，依廢棄物法令清除之。」，則專對妨礙交通的廣告物，在兩種情形下（勸導行為人不即時清除及行為人不在場），可視同廢棄物，依廢棄物法令清除之。 [2]參見廢棄物清理法第二條對所謂廢棄物的定義（一般廢棄物、事業廢棄物）都完全限制在一般人民所能理解的拋棄與無用之物。 [3]本法可以概括的規定，其他法律規定視同廢棄物的處理，得依本法之規定行之。例如，註[1]所提及的道路交通管理處罰條例第82條第2項，便是一例。即將本法作為廢棄物清理的基準法。如此可以保留各種法律以其不同目的，決定何種物品已構成廢棄物的要件，非必與本法的要件相同不可。這種方式，當比多數意見在此種「純粹廢棄物事件」來作抽象規範還來得明確可行。 [4]按依公職人員選舉罷免法第52條第4項：「競選廣告物之懸掛或豎立，不得妨礙公共安全或交通秩序，並應於投票日後七日內自行清除；違反者，依有關法令規定處理。」此處的「依有關法令規定處理」，究依系爭規定或是第10款的污染廣告？實務上採後者，例如，行政院環境保護署民國94年9月27日環署廢字第0940074277號函：「一、查內政部於93年7月23日已廢止『廣告物管理辦法』。競選期間選舉廣告物之管理應依『公職人員選舉罷免法』相關規定辦理。二、競選期間前張貼廣告管理，請依廢棄物清理法第27條第10款在指定清除地區內嚴禁張貼或噴漆廣告污染定著物規定辦理。另懸掛或豎立標語、看板、旗幟、布條之廣告物管理，應依內政部「招牌廣告及樹立廣告管理辦法」相關規定辦理。」 [5]在此情形，既然廣告的張貼依地方廣告管制自治規章採行許可制，對於未獲許可的廣告，儘管實際上造成「美化」定著物的效果，亦仍可視為應罰鍰與強制清除的不法廣告物，而非污染之廣告物。 [6]招牌廣告及樹立廣告管理辦法（民國93年6月17日發布）第14條：「下列處所不得設置招牌廣告及樹立廣告：一、公路、高岡處所或公園、綠地、名勝、古蹟等處所。但經各目的事業主管機關核准者，不在此限。 二、妨礙公共安全或交通安全處所。 三、妨礙市容、風景或觀瞻處所。 四、妨礙都市計畫或建築工程認為不適當之處所。 五、公路兩側禁建、限建範圍不得設置之處所。 六、阻礙該建築物各樓層依各類場所消防安全設備標準規定設置之避難器具開口部開啟、使用及下降操作之處所。 七、其他法令禁止設置之處所。」 [7]中華民國100年4月7日臺北市政府（100）府法三字第10030993400號令訂頒。 [8]參見註[1]處。 [9]例如，高雄市廣告物管理自治條例第1條：「為管理本市廣告物，以改善市容觀瞻、維護公共安全及塑造都市特色，特制定本自治條例。」即未明示其法源。同時，得援引地方制度法第26條有關於罰鍰，課予清除義務，以及連續處罰的執行罰的權限，能擁有規範廣告的完整權限也。 [10]參見前註[9]之高雄市廣告物管理自治條例。 [11]例如，德國便經常採行此種方式，對於違法張貼的廣告物，加以處罰及強制清除，例如，近年來德國聯邦憲法法院在2009年9月24日，公布的一個「德國國家黨廣告拆除案」（NPD-Plakate-Urteil）便認為：地方政府根據相關法律，對於不法的張貼廣告，可以依據行政執行法來清除之，並不屬於侵犯人民言論自由權，故屬於合憲之行為。本案起因於進右傾的德國國家黨（NPD）在2009年8月的選戰中，在許多鄉鎮懸掛為了納粹侵略波蘭的行徑翻案的廣告「侵犯波蘭？別再扯了！」（Polen-Invasion Stoppen.），被地方政府控告違反所屬麥可倫堡─佛波門邦（Mecklenburg-Vorpommern）的社會秩序維護法，因為該項廣告的內容觸犯刑法破壞種族和諧，及鼓吹納粹思想等煽惑犯罪之嫌，而命拆除，並處5,000 歐元的罰鍰。國家黨不服而起訴，最終並經邦高等行政法院2009年9月19日以裁定駁回而上訴確定。國家黨認為此舉侵犯其政治抗爭之言論自由權。但德國聯邦憲法法院以極快的效率作出了裁定：認定對比起生活在波蘭族群及人民的生存、人格權與人性尊嚴而言，這種彰顯政治鬥爭的言論顯為「低價值的本質（minderwertige Wesen）。2 BvR 2179, Beschluss vom 24.09.2009.故聯邦憲法法院的立論，顯然認為廣告標語，雖是政治抗爭中的言論自由，但並不將之如美國般，視為最高價值的法益，而給予最嚴格的保障，反而將其與其他牽涉的人權相對比，而得出了「低階法益保障」的結論。同時本案也涉及對於廣告內容的審核，也未以「事前審查之禁止原則」來論究，也不論及以社會秩序維護法來制止或除去有違反該法之嫌的廣告是否違憲的問題。德國聯邦憲法法院本件判決，可以給本案在方法論上的一個極佳之思考方向。 [12]例如，德國各個鄉鎮幾乎都有類似的廣告物規則，由規定除了自家商店門窗、牆壁張貼廣告外，其他地方張貼廣告皆要獲得許可。德國各鄉鎮的情況乃委託民間公司，負責申請、張貼、收費等事宜，以求一致性，瑞士亦同。日本各地方也不乏類似的廣告，例如，全國性質的「屋外廣告物法」（昭和24年6月3日，法律第百八十九號；最後改正平成23年6月3日，法律第六十一號），各地方，如北海道屋外廣告條例（昭和25年11月25日，條例第70號），以及北海道屋外廣告條例施行規則（最後改正平成26年12月24日，規則第95號）。顯然，臺南市政府所制定的廣告物管理規範，與日本頗為類似。 [13]例如，公職人員選舉罷免法第45條第5款，有不得懸掛或豎立標語、看板、旗幟、布條等廣告物為候選人宣傳之規定；第52條有極為詳盡關於宣傳品印發及競選廣告物之懸掛豎立注意事項；其中第4項還有：「競選廣告物之懸掛或豎立，不得妨礙公共安全或交通秩序，並應於投票日後七日內自行清除；違反者，依有關法令規定處理。」的規定，與本案原因案件頗有密切的關連。 [14]例如，美國涉及新聞自由最重要的案例，New York Times Co. v. Sullivan, 376 U.S. 254（1964）。便是源於一則刊登在紐約時報的廣告，涉及譭謗，而使紐約時報涉訟，紐約時報援引新聞自由，將言論自由納入此自由的保障範圍之下，美國最高法院才作出此保障新聞自由涉及言論自由時，必須符合「譭謗須具備真實惡意」要件的著名案例。 [15]法治斌，論美國妨害名譽法制之憲法義務，刊載：前述書第51頁；林子儀，言論自由與名譽權保障之新發展，刊載：焦興鎧（主編），美國最高法院重要判例之研究（1990～1992），中央研究院，歐美研究所出版，民國84年，第13頁；可參見陳新民，憲法學釋論，修正8版，民國104年5月，第283頁以下。 [16]可參見陳新民，憲法學釋論，第350頁以下。 |
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