大法官解釋 釋字第734號 |
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| 公佈日期：20151218 |
| 解釋爭點 |
| 廢棄物清理法授權公告污染環境行為，主管機關據以公告未經核准於其所示場所、以所示之方式設置廣告物者為其範圍，違憲？ |
| （三）公共論壇概念的引述未能達到澄清的效果 誠然，本號解釋涉及了利用張貼廣告表達一定的意見（宗教團體表達政治意見），而且是利用道路等公眾得以自由出入的場所張貼之，已經涉及到憲法學上所謂「公共論壇」（public forum）的議題，這也是近年來歐美公民社會討論的熱門議題，論究人民在不影響其他人民自由行動、安寧或其他公物設置的目的（例如，花園與公園是為了安靜、平抑心情的休閒目的所設、宗教建築是為信徒的禮拜與集會之目的所使用）的前提下，在公共空間（一般公園、街角、廣場）發表意見（包括英國海德公園式的個人肥皂箱上演說、散發或懸掛廣告等），應否給予充分保障的問題。 這也早是行政法學所探究的問題。早在德國行政法學創立之始（十九世紀末Otto Mayer教授），即對公物的使用，區分為一般的使用（例如，人民使用道路通行），即毋庸申請許可。至於作為特別使用（例如，利用路邊來舉行婚禮或喪禮），即須經過許可。從而，利用公共空間，即可仿效公物的使用方式，將違反公物目的的張貼廣告等，視為需經申請的特別使用行為。例如，德國道路與交通法（Straßen-undWegegesetz）第二十一條，便有此「特別使用許可」（Sondernutzungserlaubnis）的制度。我國也有相同的立法，例如，道路交通管理處罰條例第八十二條第九款之規定：「未經許可在道路舉行賽會或擺設筵席、演戲、拍攝電影或其他類似行為」，同樣的也及於廣告物的設置（見同條文第八款：「未經許可在道路設置石碑、廣告牌、綵坊或其他類似物」）。因此，早已成為行政法學有關公物的主要論究標的也[19]。 同時，由於這些公共空間泰半屬於地方自治團體所興建與管轄，這也是地方自治團體得以自治規章來予以規範的領域。 再則，多數意見雖然有意將公共論壇的概念引入，從而使保障言論自由的嚴謹度能夠納入在廣告的規範之中，才不惜甘冒可能造成「曲解」廣告的本質之嫌，而使其化身為言論自由的一環。此用意顯現在理由書第三段的論述「⋯⋯系爭公告雖非為限制人民言論自由或其他憲法上所保障之基本權利而設，然於具體個案可能因主管機關對於廣告物之內容及設置之時間、地點、方式之審查，而否准設置，造成限制人民言論自由或其他憲法上所保障之基本權利之結果。主管機關於依本解釋意旨修正系爭公告時，應通盤考量其可能造成言論自由或其他憲法上所保障之基本權利限制之必要性與適當性，併此指明」。 此「警告」的用意，顯然指出廣告的法規可能觸犯言論自由及其他人權，故應注重比例原則。然而，這是所有規範、限制人權的法令規章都應遵守的原則，究竟是一般「隨時應注意改進」般的「警示意義」？還是確有應予「檢討改進」之處？語焉不詳。但研讀再三，當以前者為然。 多數意見顯然嘗試要突顯本號解釋的立論，已涉及到「公共空間」的使用許可性問題，才會一方面將本號解釋的標的（廣告物）視為言論自由，而又在理由書第三段提及「而公共場所於不妨礙其通常使用方式之範圍內，亦非不得為言論表達及意見溝通」，顯然已將公共論壇的概念納入，然而，這種提示恐怕未必能達到澄清的效果。 綜上所述，本席相信，當本號解釋送達到原因案件主管機關時，主管機關極可能茫然無從。 因為既然規範一般廣告物的臺南市廣告物自治條例未經審查，即維持合憲性。同時通篇解釋文未有一言一語提及：為符合法律保留原則，應對廣告物的許可制等規範事項，應透過嚴格、明確的立法程序。但在此又提到地方政府應注意在「具體個案行使審查廣告內容及設置之時間、地點、方式」是否侵犯言論自由及其他人權，故要求應符合比例原則。顯然，只著眼在主管機關執行個案會否符合比例原則，屬於「個案合法性」的階層。多數意見的目光為何不再往上關注到「地方廣告法制」的合憲基礎之上？ 同時，此「專注個案」的立論，也再度呼應了本席所一再指摘──多數意見許可地方政府透過系爭公告的方式，取得全盤規範廣告事宜的立法權限、規避法律保留原則，從而可以在個案決定廣告張貼地點、內容的審駁上，享有全權，致產生了多數意見所擔心的「個案違反比例原則」之弊也！ 三、結論──狂野粗暴的廣告猶如類似性質的人民行為，毋庸視為高價值的言論自由，而予最高度的保障 的確，廣告是一種標語，反之亦然，都是抒發人民意見、宗教信仰、政治理念，甚至藝術、學術見解的工具與平台。同時，也是將之散布於大眾，冀獲得更多的共鳴與支持。 在法治國家這是典型的行為自由，不僅僅只為言論自由而生，也因此會產生與他人合法權利以及公共利益衝撞的後果，自然可以透過合憲的途徑──嚴格的法律保留、授權明確性及比例原則來予以限制之。就此而言，國家法律規範人民張貼、放置廣告物的「行為自由權」，可納入一般人權的管制，並無太大的特殊性也。 故，如廣告與標語竟然逾越了法律的許可性，不僅僅是張貼、放置的合法規定，即便是內容方面，亦非不可由立法者基於重大的公共利益，例如，維護合憲秩序、禁止煽動犯罪行為的言論，或為維護族群和諧、人性尊嚴，禁止抒發、散布種族仇恨的言論，以及為了維持青少年身心發展或社會公序良俗，禁止懸掛涉及猥褻之虞的廣告與藥品等，都是法治國家所毋庸視為侵犯人權的立法措施。 在此，本席可舉德國大法學家賴特布魯赫（GustavRadbruch），所提出的一句名言，表示毫無顧忌的「公共言論」，可能給社會帶來的嚴重弊害：「一幅狂野的標語，比一匹橫衝直撞的馬更危險，它不僅對騎士、群眾、玻璃窗造成危害，也危及了放在玻璃櫥窗內易碎的瓷器」[20]。 賴特布魯赫在一九四六年二次世界大戰甫結束的次年，說出此句沈痛的話語，當係其目睹德國納粹政權在一九三三年奪取政權前十年，已經極盡「廣告、標語宣傳戰」的能事，宣揚迫害政治異己與猶太人的正當性理由。迨獲得政權後，更是開足國家機器之馬力，透過全國到處懸掛的標語，徹底的給全民政治洗腦，一步步地視宣揚的暴戾之氣為尋常的真理，也最終清除了絕大部分國民的良知判斷力[21]。 正如同這種德國稱之為「粗暴廣告」（Wildplakatierung），會破壞人民與社會視覺上與情緒上的平和氣氛。同時，會傳播不和諧的暴戾之氣，散布傳染，變本加厲，才會使賴特布魯赫說出此句控訴標語廣告可能是「狂野、粗暴的」的名言。不過，正如同某些國民的行為，亦可能是粗暴與違法。吾人何妨以平常心視之，毋庸將張貼標語廣告的行為，視為特殊化。此亦為本席提出此份意見書所不得不一再言及者。 |
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