大法官解釋 釋字第734號 |
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| 公佈日期：20151218 |
| 解釋爭點 |
| 廢棄物清理法授權公告污染環境行為，主管機關據以公告未經核准於其所示場所、以所示之方式設置廣告物者為其範圍，違憲？ |
| 故廣告物管理既可採行中央或地方法規範所明白賦予的許可制，如主管機關許可權力濫用、違反比例原則，且有常態性的行政救濟途徑以防杜之。這也是我國目前法制已有的建構，也堪稱完善[11]。故表現在規範廣告物的法制事務，目前的建構，在地方政府的立法層次（例如，臺南市政府廣告物管理條例），其立法的合憲性基礎，基本上並無疑慮[12]。可惜未有透過本號解釋來予驗證與肯定之機會。 中央層次的其他相關法律，仍可規範廣告事宜，已於前述，惟地方自治團體的相關規定與公告是否已遵守法律授權明確性原則，以及不應擴張成為授權地方自治團體以「授權命令」取代上述地方廣告自治條例的地位，是為我國目前廣告法制的重大合憲性瑕疵。 如能補正此缺憾，現行絕大多數關涉廣告物的管理、個案處分與救濟程序，仍可繼續適用，因此按照多數意見的見解，不只不能釐清目前我國廣告法制所存在的一項重大缺憾，反而有混淆現行法制運作的後遺症，而造成「去簡就繁」，愈解釋反而把整個廣告的規範與法理，弄得更模糊與抽象，豈非「作繭自縛」，陷入「應最大程度享受言論自由保障」的魔音之中？ （二）保障法益的爭議─不應專注在言論自由 本號解釋多數意見似乎也對本號解釋標的（設置廣告物）所牽涉的法益──即人權種類之認定，視為言論自由，亦不無私偏之嫌。可分三點來分析： 第一，必須界定廣告的人權屬性──不能專注言論自由，而應屬於意見表達的方式，且張貼設置廣告，屬於憲法第二十二條保障的一般行為自由。 本號解釋對於廣告的規範所侵犯的法益，顯然置於言論自由的保障之上，此在理由書第三段已經引述本院釋字第五Ｏ九號、第六四四號及第六七八號解釋的意旨，將此法益提升無與倫比的重要性。顯然，本號解釋的重心乃在保障言論自由，也種下了本號解釋會意圖聯結到解決公共論壇的許可性問題。 對於廣告與言論自由的關係，多數意見雖然在理由書第三段提及：「廣告兼具意見表達之性質，屬於憲法第十一條所保障之言論範疇」，有意將廣告不完全涵括於言論自由的範圍之內。但將廣告視為言論自由的範圍之一，亦即廣告範圍較小，言論自由較大也。 實則，剛好相反，這種「獨尊言論自由」，正是漠視了廣告所牽涉更多種類的人權（如，財產權、宗教自由、創作自由、學術自由）。廣告其實應當作為人民「表意」的平台：不僅涉及了追求商業利益的財產權行使、宗教與信仰自由（如本號解釋原因案件）、藝術創作自由、政黨與參政權（政治與競選言論）、學術與思想自由，和一般最普通的言論自由。這些都可屬於人民的「表意自由」，端視其呈現的方式，可以由不同的法律，形塑其保護的機制，與其他應配合適用的原則，也因此可以有不同的檢驗標準。 例如，利用集會遊行的方式顯現之，則以集會遊行法來規範；如以出版方式宣達，或在報章媒體刊載，更可由新聞法規來規範之；如形諸於競選之時，更可由選舉罷免法規來予以規定[13]。 至於，一般的廣告，且絕大部分是商業性質的廣告，雖然人民經常可透過張貼廣告的方式，抒發個人的政治、宗教及其他人生觀，同時，利用此種方式亦可能刊登在媒體上，使廣告與新聞自由聯結在一起，能在憲政實務上產生重大的影響[14]。但還以商業廣告為主。 釋字第四一四號解釋已經首次的闡釋了廣告在基本人權中的定位：「⋯⋯藥物廣告係利用傳播方法，宣傳醫療效能，以達招徠銷售為目的，乃為獲得財產而從事之經濟活動，並具商業上意見表達之性質，應受憲法第十五條及第十一條之保障。⋯⋯」又同時提到藥事法對廣告的核准與憲法第十一條保障人民言論自由及第十五條保障人民生存權、工作權及財產權之意旨尚屬相符。 此號解釋理由書的立論，顯然採納了美國的言論保障，區分為保障程度較低的商業言論（低價值言論），以及保障程度較高的非商業言論（高價值言論）[15]。在本號解釋，將低價值的商業性言論（此處是指藥品廣告而言），雖然也受憲法言論自由的保障，但主要是屬於人民財產權的自由實施（獲得財產而從事之經濟活動）。 此號解釋強調，一般的商業性廣告的保護理由，也由言論自由移往財產權的保障。在此作出了言論自由的法益高過財產權的利益。實質而言，這也可以由憲法的財產理念獲得驗證。 所有人民財產權的行使與保有，受到公共利益甚大的制約，亦即「財產權的社會義務性」，使得財產權的運作「必須同時有利於公共利益」，已經是現代法治國家憲法的共識[16]。故即便是普通商業廣告也應符合公共利益，更何況涉及公共健康與衛生的藥品、食品或其他醫療或涉及公共服務與執業（例如，律師不得以廣告招攬業務），所為維護更優勢公益、且更高度的限制！ 而本號解釋卻一反釋字第四一四號解釋，對於可能涉及商業與財產利益的廣告，卻一頭栽進「屬於言論自由」的領域，未免為「跳躍式的思路」？ 所以，本號解釋理由書第三段的敘述：「廣告兼具意見表達之性質，屬於憲法第十一條所保障之言論範疇」剛好正反相反，應當改為「廣告兼具言論表達之性質，屬於憲法第十一條所保障之範疇，但屬於意見表達的方式之一」。人民張貼與設置廣告物的行為，即可不論其「廣告的內容」如何，而應視其外在的行為模式「張貼、設置、塗噴」，應當屬於憲法第二十二條保障的「一般行為自由」，這也可以由系爭規定的用語「在指定清除地區內嚴禁有下列行為」，明顯的是以「行為」作為嚴禁的對象，豈非對人民一般行為（包括放置、處理廢棄物的行為）的自由乎[17]？ |
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