大法官解釋 釋字第734號 |
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| 公佈日期：20151218 |
| 解釋爭點 |
| 廢棄物清理法授權公告污染環境行為，主管機關據以公告未經核准於其所示場所、以所示之方式設置廣告物者為其範圍，違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 部分協同部分不同意見書： 大法官 陳新民 提出 一幅狂野的標語，比一匹橫衝直撞的馬更危險，它不僅對騎士、群眾、玻璃窗造成危害，也危及了放在玻璃櫥窗內易碎的瓷器。 德國大法學家 賴特布魯赫 本席對多數意見針對廢棄物清理法（以下簡稱本法）第二十七條第十一款規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：⋯⋯十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」（以下簡稱系爭規定），是否牴觸授權明確性原則之問題，認定主管機關臺南市政府據以發布的兩個公告（九十一年十二月九日發布之公告，以及替代其的一ＯＯ年一月十三日公告，以下簡稱為「臺南市公告」），規定所有臺南市政府所轄之區域內，所有廣告物的張貼、設置等行為，都要獲得市政府的許可，否則得視為廢棄物，而可由市政府逕予禁止、處罰及清除。乃是不問設置廣告物是否有礙環境衛生與國民健康，及是否已達與廢棄物清理法第二十七條前十款所定行為類型污染環境相當之程度，即認該設置行為為污染行為，概予禁止並處罰，已逾越母法授權之範圍，與法律保留原則尚有未符。就此見解，本席敬表支持。 然而，本席對此部分仍有部分不同的見解，乃是多數意見（理由書）以系爭規定可援用同法條第三款及第十款之規定推知，該法所稱污染環境行為之內涵，不以棄置廢棄物為限，其他有礙環境衛生與國民健康之行為亦屬之。這種見解，乃不當延伸法律明確的特別規定及於系爭規定之內，已經超越了法律授權之範圍。謹提協同意見書以明之。 次而，本號解釋卻是一件未能「對症下藥」，從而導致「捨本逐末」的解釋。由於本案起因於一個宗教團體，為了宣揚某種政治理念，利用於街道邊長期懸掛標語的方式表達之。但因未申請許可，遭主管機關以本法視同廢棄物般強制清除。 因此，本號解釋應將重心置於探究「廣告物設置的許可」，是否應要有一套完整的法源依據之問題。是否必須基於法律保留原則，而非可以由本法藉著比照清除垃圾等廢棄物，將未經過許可程序的廣告物，以「視同為廢棄物」的方式，夾帶授與主管機關擁有廣告物許可權的制度。 然而，多數意見卻未對此廣告物的管制法源，有欠缺法律保留的核心問題，加以論述。反而承認主管機關仍得藉著現行的本法之授權，雖然僅限於決定造成污染環境之廣告物的法源，但仍可維持許可制，卻對「不合法又未構成污染的廣告」的法律效果又未明言，顯然仍須交予自治規章，故效果有限。同時，此只能決定污染性廣告的權限，又以同法條第十款「張貼或噴漆廣告污染定著物」的規定重覆，而有疊床架屋之嫌。 故本席認為，多數意見應宣告臺南市公告有關廣告物的管制規定為違憲，臺南市本即可由自治條例取得規範一般廣告物的法源，毋庸與本法專門處理廢棄物的立法目的相掛鈎。即可不採狹義的廢棄物概念，作為規範廣告物之公益目的──例如，追求景觀與市容公益等。同時本席也反對多數意見未以重要關聯理論，將主管機關（臺南市政府）制定的「臺南市廣告物管理自治條例」之合憲性納入本號解釋的審查範圍，形成了「雙胞制」，也可能造成規範競合之弊。再者，本席也反對多數意見對廣告認定為保障言論自由為主要法益，而非基於一般的行為自由，將使檢驗的標準輕重失衡，無法自圓其說。 上述不同意見之處，本席雖抒陳再三，然未能蒙持多數意見同仁採納，謹敬提不同意見書於次，再盡言責於萬一也。 一、協同意見部分 （一）系爭規定應採嚴格與狹義的解釋 本號解釋既然以系爭規定為解釋的標的，審查此規定的授權，是否過於抽象與空泛，從而牴觸明確性原則。因此，正確的審查標準，當是把握本法的基本精神，當是重點。 由母法第一條前段的立法理由：「為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，特制定本法」可知，本法只限於「清除廢棄物」，如果非屬廢棄物，即使造成環境污染，亦不可作為規範內容，除非有特別規定，將其定義為「視同廢棄物者」[1]。抑或是廢棄物，即使未造成環境污染，亦可依本法來清理之。顯示本法是緊緊連繫著廢棄物的認定，又鑑於系爭規定的「嚴禁行為」屬性，故應採嚴格與狹義的解釋。故不能任意擴充「廢棄物」及「污染」概念。 多數意見認定系爭規定僅限於許可主管機關決定何種「造成污染」的廣告，係授權主管機關就指定清除區域內禁止之該法第二十七條所列舉十款行為外，另為補充其他污染環境行為之公告，則主管機關據此發布公告禁止之行為，自須達到與前十款所定行為類型污染環境相當之程度，未逾越授權的範圍，且可推論出此「造成污染」可有明確的範圍。系爭規定的詮釋，既然限於「其他有礙環境衛生與國民健康之行為」，這是客觀現象，亦即物理狀態呈現出來的有害環境衛生與國民健康，且多半侷限於環保或衛生單位的認定，屬於狹義的「污染環境之行為」，不能擴張到美學、維護傳統文化價值、甚至調和地方族群、特殊宗教族群與文化等等可概稱為「景觀價值」之其他法益。 至於上述景觀、市容等其他法益的廣告管理，屬於美學或視覺上的「防止污染」的法益，自可由其他法源中獲得依據（下述），毋庸與清除廢棄物的本法聯結在一起，而產生有無逾越授權目的的爭議。可惜多數意見未能夠明正言順的將此區分予以論述，否則，更可以正本清源的澄清一般廣告物的規範，可以追求廣義與狹義的美觀、污染等涉及公共利益的立法價值。 |
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