大法官解釋 釋字第734號 |
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| 公佈日期：20151218 |
| 解釋爭點 |
| 廢棄物清理法授權公告污染環境行為，主管機關據以公告未經核准於其所示場所、以所示之方式設置廣告物者為其範圍，違憲？ |
| 廣告之內容，往往利用廣告所附著之物，例如容器、包裝、海報、招牌等廣告物，呈現其語文、圓形、視聽影像等廣告內容，此為廣告相關規定所欲規制之對象。如前所述，我國既未制定綜合性單一廣告法，屬於分散式廣告法之立法模式。本解釋所涉及廣告物，係因廢棄物清理法授權公告之命令，使設置於特定清除區域之廣告物，未經主管機關核准，而被視同廢棄物，地方主管機關據以取締之法令是否紙觸憲法發生疑義。為避免主管機關以規範廢棄物，間接達成限制廣告物設置之目的。如有利用廢棄物清理法，以便宜措施事前規制廣告等商業言論之嫌疑，自應受到嚴格之審查。又因廣告規範係屬於傳播規範之一部分，有關本解釋認為違憲部分，檢討修正涉及廣告物設置或廣告製作等規範，在憲法基本權之保障範圍，除考量傳統言論自由權外，宜留意資訊自由權（如資訊自主權等，釋字第五八六號解釋參照），及包括媒體自由（Medienfreiheit）等之傳播自由（Kommunikationsfreiheit）基本權之保障、限制（如法律保留原則）及其限制之限制（Schranken-Schranken）（如比例原則）。至於廣告物所呈現之廣告內容，未涉及意見表達之言論自由權，單純將廣告物視同廢棄物，處罰污染環境之廣告物設置行為，此行為規範所干預之基本權，因我國未如德國基本法第二條第一項規定從人格自由發展，創設出一般行為自由（allgemeine Handl ungsfreiheit）（或稱一般自由權[5]），與言論自由競合時，因言論自由權屬於特別自由權，應優先適用。蓋一般行為自由屬於作為適用上補充之攔截性基本權（有稱截堵性基本權）（Auffanggrundsrecht），亦即一般行為自由之補充性（Subsidiarität）[6]。由於我國憲法未明文規定，故宜解為得由憲法第二十二條（有稱為概括基本權）導出一般行為自由基本權，有如人格權（釋字第五八七號及第六六四號等解釋參照）一樣。因此如純從廣告物設置行為，宜認為可能涉及一般行為自由基本權之保障問題。但如論及廣告內容之意見或事實報導等言論表現時，因可能涉及言論自由等自由權，故宜先釐清其所涉及特別自由權之保障範圍、干預及限制等情形，藉以確認廣告所歸屬之基本權類型。職是，從憲法保障之基本權觀察，宜將廣告與廣告物區別。換言之，廣告所涉及言論之意見表現與該言論所附著媒介之設置，兩者不同，可能適用不同規定，故從憲法觀點，其可能適用憲法上所保障之不同基本權。此外，如有兩種以上基本權或憲法保障之法益（如環境衛生、國民健康、都市景觀、公共安全等）之競合或衝突，似得採取「務實諧和原則」[7]及比例原則予以衡量，以適當保障有關廣告之憲法上基本權。 四、違憲定期失效宣告之問題 本解釋所涉及之系爭公告，係依中央法規廢棄物清理法所為之公告，且比一公告似非其獨有創設，若干其他縣市政府因相互參引，亦發布類似內容之公告。理論上如單獨針對某一地方機關之公告或命令宣告違憲而立即失其效力或無效，固無不可，惟將公告之效力，立即歸於無效，恐其影響層面過廣，因此，本解釋採取類似奧地利式定期失效制度[8]尚符合向來本院解釋常見之宣告方式。避免因違憲法令立即失效，造成法規真空狀態或法秩序驟然發生重大之衝擊，並為促使主管機關審慎周延立法，以期符合司法院解釋意旨，於不影響司法院宣告法令違憲之本質，因而宣告違憲法令之定期失效。宣告違憲之法令定期失效者，對聲請人之原因素件是否亦有效力，於此另有釋字第七二五號解釋為補充解釋。[9]惟從我國實務上觀察，近年來，宣告定期失效之解釋，咯多於以往。定期失效宣告，有時雖有其必要性存在，惟如法律或命令在本質內容上具有不符合憲法價值或公平正義等原則要求，是否宜另定其效力仍在一定期間存續，以待新法令之檢討修正，頗有疑問。實務上，如難期待主管機關或立法機關準時完成立法、修法或迅速檢討，或無法律上須要等待或準備必要時，原則上宜直接宣告自解釋公布之日立即失效或不予適用，如比較為明確，並從「無效」之文義觀之，似較符合憲法第一百七十一條第一項及第一百七十二條所定法律或命令與憲法牴觸者無效之規範意旨及目的。至於如何解決法令違憲之空窗期，除聲請解釋之原因素件當事人外，其他與憲法解釋標的相關案件者之權利保障或法律救濟，法令經違憲宣告後之適用疑義，均宜有相關規範配合。此外，憲法第一百七十一條第一項及第一百七十二條所定法律或命令與憲法牴觸者無效，你使用「無效」用語，但在大法官解釋，卻使用「失其效力」，偶稱為「停止適用」（釋字第二一八號及第六四一號解釋等參照）。我國學理上有認為前開憲法規定所謂無效，旨在強調憲法具有最高效力，尚不能從中獲致我國釋憲機關解釋的效力採無效主義。我國大法官解釋的效力，全賴其解釋創設。[10]對此問題，在我國學者間雖有不同見解，惟如本解釋所涉及系爭公告，因不少地方主管機關亦有類似公告或規定之發布，且有認為被宣告違憲之公告並非全部違憲而是部分違憲等情形，若宣告其與憲法不符，使立法者有充分自由形成空間，修正法律，似較符合大法官解釋之意旨。換言之，此時比逕予無效宣告，其所生之衝擊力似較小，故在此情形，可否不逕予為違憲「無效宣告」（Nichtigerklärung），而另發展出德國式之「與憲法不符」宣告（Unverein barerklärung）[11]，頗值得考慮。又參照德國學者之見解，德國聯邦憲法法院可為抽象違憲審查與具體違憲審查，特別針對平等原則所為之審查，除違憲無效宣告外，另可作出與憲法不符之宣告，並不以具體違憲審查案件為限。[12]因此，我國大法官解釋雖採取抽象違憲審查制度，且未如德國憲法法院法第七十八條明定，得宣告無效或與憲法未符，惟我國大法官解釋實務上不乏出現「不符」或類比用語之情形，相對於違憲之用語，似較為緩和。本院釋字第二一八號及第六四八號等解釋，亦曾使用「停止適用」之用語，可供參考。故未來本院解釋時，似可再斟酌此種宣告方式之可行性，亦即不宣告「失其效力」或「無效」，而宣告「與憲法不符」而停止適用某抽象規範。 綜上，為補充本解釋若干值得再進一步推敲或闡明部分，爰提出協同意見書如上。 |
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