大法官解釋 釋字第734號 |
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| 公佈日期：20151218 |
| 解釋爭點 |
| 廢棄物清理法授權公告污染環境行為，主管機關據以公告未經核准於其所示場所、以所示之方式設置廣告物者為其範圍，違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 陳碧玉 提出 本案爭點為臺南市政府於中華民國九十一年十二月九日依據廢棄物清理法第二十七條第十一款規定（下稱系爭規定）授權發布之南市環廢字第Ｏ九一Ｏ四Ｏ二三四三一號公告（該府改制後於一ＯＯ年一月十三日以南市府環管字第一ＯＯＯＯ五Ｏ七Ｏ一Ｏ號公告，重行發布相當之內容，下併稱系爭公告〉是否逾越系爭規定之授權範圍，違反法律保留原則。 按環境衛生與人民健康之促進與維護息息相關。廢棄物清理法（下稱廢清法）之立法目的在於改善環境衛生與維護國民健康，具有重大公共利益，採取之廢棄物應予清理、環境污染行為應予禁止之手段，如為達成上開目的所必要且適當，即難謂與比例原則有違。然禁止人民於公共空間為不逾越其通常使用目的之行為，為對人民受憲法保障之行為自由權之限制，從而與系爭有關之設置廣告物行為，如何成為「環境污染行為」？其要件為何？自應以法律定之。如以命令定之，除授權之目的、內容及範圍應具體明確外，主管機關據以發布之命令，亦不得逾越授權之範圍，始為憲法所許。 廢清法第二十七條、第五十條第三款為禁止人民為污染環境行為並予以處罰之規定，其中第二十七條前十款以列舉方式規定「環境污染行為」之態樣，並於第十一款規定「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：⋯⋯十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」是主管機關據此授權規定公告應禁止之「環境污染行為」，自須達到與前十款所定行為類型污染環境相當之程度。第五十條第三款為結果犯之處罰規定，對於造成環境污染結果之行為人，裁處新台幣一千二百元以上六千元以下罰鍰，經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。 廢清法第二十七條第十款規定：「張貼或噴漆廣告污染定著物」之行為為環境污染行為，應予禁止，明定其構成要件有三:以張貼或噴漆之方法為之、將廣告置於定著物上，以及造成污染該定著物之結果。此為設置廣告於定著物上為污染環境行為之法定要件規定，缺一不可。縣市主管機關所發布之關於設置廣告物於定著物上，為污染環境行為之法規命令，其構成要件自應相當。 臺南市政府依系爭規定授權發布系爭公告，以管制廣告物之設置行為，其內容為：「一、本市清除地區內，未經主管機關核准，於道路、牆壁、樑柱、電桿、樹木、橋樑、水溝、池塘或其他土地定著物張掛、懸繫、黏貼、噴漆、粉刷、樹立、釘定、夾插、置放或其他方法設置廣告物者，為污染環境行為。二、前項所稱之『道路』，指公路、街道、巷弄、安全島、人行道、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。⋯⋯」。再依臺南市政府環境保護局一ＯＯ年一月十一日環管字第一ＯＯＯＯ五Ｏ三九九Ｏ號公告，將臺南市所轄行政區域均列為指定清除地區以觀，則凡在臺南市政府行政轄區內之任何土地定著物（包括牆壁、樑柱、電桿、樹木、橋樑、水溝、池塘、或公路、街道、巷弄、安全島、人行道、廣場、騎樓、走廊、其他供公眾通行之地方，或其他土地定著物）上，以任何方法（張掛、懸繫、黏貼、噴漆、粉刷、樹立、釘定、夾插、置放或其他方法）設置廣告物者，是否即為「環境污染行為人」，其認定之唯一準據在於「該廣告物設置前是否已取得主管機關之核准」，未以造成污染定著物之結果為要件，與廢清法第二十七條第十款規定不符。 廣告物非屬廢清法第二條第一項第一款所稱之廢棄物，在未被認定設置行為為環境污染行為前，該廣告物亦非「視同廢棄物[1]（指與維持正常運作兩相權衡後，被拾棄之物）」。設置未經許可之廣告物亦不當然即為環境污染行為。查廣告物管理辦法（內政部於九十三年七月二十三日廢止，改由各縣市以自治法規規範之）係以維護公共安全、城鄉景觀與交通秩序為規範目的（第一條），與廢清法以改善環境衛生與國民健康之目的不同。依該辦法規定，廣告物內容依法應先經目的事業主管機關核准者，須先經該機關核准後，再由廣告物主管機關核准（第六條），對內容為雙重管制；廣告物之文字圖畫不得違反法令規定、妨害公共秩序或善良風俗（第七條）；不得設置廣告物之處所為：一、高岡處所或公園、綠地、名勝、古蹟等內部處所（但經各目的事業主管機關核准者，不在此限）；二、妨礙公共安全或交通安全處所；三、妨礙市容、風景或觀瞻處所；四、妨礙都市計畫或建築工程認為不適當之處所；五、公路兩側禁建限建範圍內不得設置之處所，以及六、其他法令禁止設置之處所（第八條）。張貼廣告之處所則限於政府核准之廣告張貼處（公職人員選舉宣傳或公定宣導另有規定者，從其規定，第十條），如違反上開第八條或第十條關於設置、張貼場所之規定，而符合廢清法處罰規定之要件者，依廢清法處罰（第二十一條）等，對於廣告物之內容與設置場所，採事前管制原則，與廢清法對於廢棄物之清除、污染行為之禁止及處罰為事後管理原則，顯然不同。又依上開規定，設置行為人亦僅於違反關於設置、張貼場所之規定，且符合廢清法處罰規定之要件時，始依廢清法規定處罰。換言之，於禁止場所為廣告物之設置行為，固然違反廣告物管理辦法之相關規定，但必該行為符合廢清法處罰要件一造成污染環境之結果，設置行為人始成為環境污染行為人，而依廢清法規定處罰。系爭公告認設置之廣告物未先經主管機關核准，設置人即為環境污染行為人，逾越授權範圍。 |
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