大法官解釋 釋字第734號 |
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| 公佈日期：20151218 |
| 解釋爭點 |
| 廢棄物清理法授權公告污染環境行為，主管機關據以公告未經核准於其所示場所、以所示之方式設置廣告物者為其範圍，違憲？ |
| （三）特許使用 特許使用指公物之使用須由公物管理權者設定特別之使用權方得行使之謂。例如於道路設置電線桿、埋設瓦斯管線等。特許使用非自由使用，因此就該公物，承認特定人之特定的排他利用。但因使公共用物，因此排他性有其界限[5]。 （四）公共用物使用關係之問題點 1.公共用物之使用關係，只是承認一般人之使用自由而已，而非設定使用權利公共用物使用關係之最原來型態為自由使用。自由使用為公共用物使用之最大特色。亦即，個人在社會中之本來就被允許的自由活動。但此與私人本來之自由領域之承認不同，此自由利用，其前提為公共用物目前提供為公共使用，因此其使用，只是承認一般人之使用自由而已，而非設定使用權利，因此，當廢止道路，使不再能自由使用時，向來之利用者，不能主張自由使用權，而攻擊該廢止處分違法，亦即就道路廢止處分，不具原告適格地位。但公共用物之廢止，若產生日常生活或日常業務之顯然障礙之情況，日本下級審法院，則有承認原告適格者。公用廢止並非屬管理者之完全裁量權，管理者有維持保存公物適合其目的之義務。因此，不能任意地使其公用廢止，而須待公物已失其供公的目的之用之必要已不存在時方可[6]。 對現有供一般使用之公用道路，基於憲法第二十二條對人民行動自由之保障，人民應有對於已提供作為公用道路為一般使用之公權利，而非僅有反射利益。但人民之權利尚不及於新設或繼續維持之既有道路。 2.當私人對公務之自由使用受到第三人之妨害時，應認為此乃屬民法上之不法行為問題[7]。 3.隨時代演變與社會發展，自由使用權內容，其本身亦非不變，例如，何謂妨害他人之自由使用權，則須依使用內容，彈性地解釋。 4.許可使用與特許使用之分類，及自由權利之回復與創設之區別之營業上許可與企業特許，我國現行法未必以此為基準區分，但有些情況仍有其存在價值。 5.何謂一般使用（通常使用），有時不易判斷，例如河川之利用，游泳或洗衣，是否一般使用？道路除提供人行走，若鋪設光纖，促進資訊流通，是否通常使用？本案關於公物所包含公共空間中，是否為言論表達亦為通常使用，是否亦承認作為公共論壇，亦為通常使用？即有討論空間。 6.公共用物之使用許可，得適用行政處分附款之規定，即得附條件、期限等。 二、公用物之使用關係 （一）公用物之使用之本來使用 公用物又稱行政使用之公物，指為達成行政任務直接使用之物。但僅為行政主體或行政機關供內部使用之公物，又稱公務用物，例如警察與軍隊之裝備、公務大樓及其動產。 公用物不論是公家機關之建築物，或是國立大學之建築物，該當建築物之存在，均為提供特定行政目的之用，管理者有依其目的管理之義務。進入該建築物者，須服從管理者之管理權（廳舍管理權、校舍管理權、醫院管理權等）。 （二）公用物之目的外使用 目的外使用一般亦及於公共用物，如道路法、河川法般，公物之目的外使用，吸收於該當法律之許可制度。因此，所適用之範圍為法定外公共用物及公用物，實務上較多者為公用物。以下敘述公用物之目的外使用之問題點： 1.在具體情況究為公用物之目的內使用或目的外使用，有時並不易判斷。例如於公官署之建築物中經營職員用之餐廳、開商店、設置職員團體事務所等。但日本學者認為，討論是否目的外使用有時並無實益，因無論目的內或目的外使用，均須經許可亦可能。又使用費用之徵收，無論是否目的外使用，均可能適用。 2.關於公用物之目的內或目的外使用，有時不易明確區分。若依國有財產法則應依行政財產是否有效利用之角度掌握之。而近年國家地方自治團體從財政角度，重視效率性，因此將廳舍等公用財產，出租給民間，以促進國有財產有效率之運用。此種出借給民間之方式，無論是否屬公用物之目的外使用，此乃平行於公用物之合目的使用外，另一使用方式。 三、公物使用之結論： 1.無論公共用物或公用物均有可能透過許可程序限制人民使用。 2.論及一般使用、通常使用，係指公共用物情況；至於公用物，應從是否公用物之目的外使用角度論之，此時公物管理機關具有廳舍等公用物之管理權管理之。 3.公共用物之使用關係，只是承認一般人之使用自由而已，而非設定使用權利 4.公物使用應隨時代發展而與時俱進： （1）公物使用應可補充落實接近媒體使用權與得作為某一形式之公共論壇。 （2）公物之存在無法與周圍環境隔絕，因此，公物之管理也須從環境管理角度考量。除地面上外，地下之光纖管線、地下水、空中之無人機（空拍機）之管理等均須與時俱進，因此在公物使用關係中，牽涉廣告物之管理時，須注意如本案之言論自由及其他受憲法保障之權利。 肆、結語－制定廣告物法之必要 基於以下理由，我國應有制定廣告物法專法之必要： 一、隨時代與社會發展，須規範之事項愈專業與複雜化，應有上位階之中央法律統一規制。例如廣告業者、與環保相關之光污染等、透過中央法律之制定，可統一中央與地方，以及主管機關與目的事業主管機關間之權限界分、相關重要概念之界定，例如，何謂廣告物。 二、與其他現行法律之整合，例如廢棄物清理法、道路交通處管理罰條例、水利法、文化資產保存法、公路法等，以避免機關間多頭馬車或兩不管之情況。 三、納入對廣告業者之管理、監督規範，此對廣告物之管理，可收事半功倍之效。 四、在公共場所，人民之一般行為自由及其他自由權利，很容易與廣告物之規制而競合或衝突，此時須專業與細膩之法規範。因此，應在法律中明定類似本號解釋理由書中之文字，如「本法及依本法訂定之自治條例於適用時，應注意避免對人民之言論自由，或其他憲法上所保障基本權利為不當之侵害。」[8] |
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