大法官解釋 釋字第734號 |
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| 公佈日期：20151218 |
| 解釋爭點 |
| 廢棄物清理法授權公告污染環境行為，主管機關據以公告未經核准於其所示場所、以所示之方式設置廣告物者為其範圍，違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 陳春生 提出 壹、前言 本號解釋宣示，廢棄物清理法第二十七條第一款規定「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：⋯⋯十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」與憲法第二十三條之法律授權明確性原則尚無違背；又臺南市政府中華民國九十一年十二月九日南市環廢字第Ｏ九一Ｏ四Ｏ二三四三一號公告之公告事項一、二，不問設置廣告物是否有礙環境衛生與國民健康，及是否已達與廢棄物清理法第二十七條前十款所定行為類型之污染環境相當之程度，即認該設置行為為污染行為，概予禁止並處罰，已逾越母法授權之範圍，與法律保留原則尚有未符，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿三個月時失其效力之見解，本席敬表同意。惟對於解釋文中雖以憲法第二十三條法律保留原則作為審查基準，而未對當事人所受何種憲法保障之基本權利受限制為論述，只於理由書中以無拘束力之「併此指明」方式提及言論自由之保障，未對可能受限制之宗教自由、藝術自由或一般行為自由等為闡述；又本件解釋與傳統公物利用關係之運用亦密切相關，但解釋中幾無著墨。因此，就上述兩點，謹述個人協同見如下。 貳、本件所涉憲法保障之基本權利－一般行為自由、宗教自由、藝術自由、言論自由與公共論壇 一、一般行為自由 （一）本件原因案件之當事人乃主張，無論言論文宣之張掛、懸繫是否對環境衛生與國民健康有所影響，採取一律禁止之手段，逸脫廢棄物清理法之規範目的，如同事前限制人民之言論自由，違反比例原則等語，即明白主張憲法所保障之言論自由受限制。而本案系爭規定之廢棄物清理法，其立法目的係為清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康（第一條），而並非專以規制言論自由為目的。因此，從另一角度觀察，此時似不須問受系爭規定規制者其動機為何，而當事人首先即可能受憲法第二十二條一般行為自由之保障。而對於一般行為自由，如本院釋字第六八九號解釋理由書所宣示：「基於人性尊嚴之理念，個人主體性及人格之自由發展，應受憲法保障（本院釋字第六Ｏ三號解釋參照）。為維護個人主體性及人格自由發展，除憲法已保障之各項自由外，於不妨害社會秩序公共利益之前提下，人民依其意志作為或不作為之一般行為自由，亦受憲法第二十二條所保障。」之意旨，亦即德國法上之「人民依其意志有作為或不作為」（tun und lassen, was er will）之一般行為自由（BverfGE80, 137, 152f.）。換言之，本解釋另一思考方式為，若系爭規定並非以言論自由為限制之目的，則以一般行為自由作為審查原則亦為一思考方向，因為，從一般行為自由角度，自不必再強調當事人之行為動機[1]。 而系爭公告，乃根據廢棄物清理法第二十七條第十一款規定：「⋯⋯十一、其他經主管機關公告之污染環境行為」而發布，要求當事人須先經過核准方得為之。 按臺南市政府中華民國九十一年十二月九日南市環廢字第Ｏ九一Ｏ四Ｏ二三四三一號公告一之內容：「一、本市清除地區內，未經主管機關核准，於道路、牆壁、樑柱、電桿、樹木、橋樑、水溝、池塘或其他土地定著物張掛、懸繫、黏貼、噴漆、粉刷、樹立、釘定、夾插、置放或其他方法設置廣告物者，為污染環境行為。」，其前半段接近廢棄物清理法第二十七條第二款規定；後半段污染環境之行為較接近同條第十款規定。先不論其內容事項是否須經主管機關核准，先探求系爭公告結合廢棄物清理法第二十七條第二款與第十款，可否針對廣告物為禁止？從下述傳統公物利用關係，針對公共用物之非一般使用情況，主管機關得要求當事人須先獲得許可或特許方得使用公物，此自為法之所許。換言之，主管機關根據第十一款規定，應有此種權力。 （二）宗教自由、藝術自由、言論自由與其他憲法保障基本權利 至於本案是否涉及言論自由，宗教自由、藝術自由等憲法保障之基本權利，正如解釋理由書中所述，系爭公告非為限制人民言論自由或其他憲法所保障之基本權利而設，然於具體個案可能因主管機關對於廣告物之內容及設置之時間、地點、方式之審查，造成限制人民言論自由或其他憲法所保障之基本權利之結果。換言之，其可能造成對言論自由之限制，並非直接而是間接之效果，另一方面，本案除對言論自由外，亦可能間接產生對宗教自由、藝術自由或其他憲法所保障基本權利之限制結果。 （三）臺南市政府之系爭公告，其依據為廢棄物清理法第二十七條第十一款及第五十條授權，至於環境權，因為第二十七條本身所要保護的就是維持環境整潔，而與該法益有衝突的個人行為應受節制，所以對受限制的行為人而言，受侵害的並非環境權。系爭規定之廢棄物清理法，其立法目的係為清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康（第一條），而並非專以規制言論自由為目的，因此，本案所涉及者，應屬一般行為自由。 |
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