大法官解釋 釋字第734號 |
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| 公佈日期：20151218 |
| 解釋爭點 |
| 廢棄物清理法授權公告污染環境行為，主管機關據以公告未經核准於其所示場所、以所示之方式設置廣告物者為其範圍，違憲？ |
| 本件解釋系爭公告係以未經主管機關「核准」，於道路、牆壁、樑柱、電桿、樹木、橋樑、水溝、池塘或其他土地定著物設置廣告物，即認定為污染環境行為，「一律」予以禁止處罰，形式上並未區分廣告物之內容而有不同規範，性質上屬於言論自由關於地點及方式之事前管制，依照釋字第四四五號解釋之意旨，釋憲者似乎無須提高審查基準而與言論內容管制等同觀之。然就釋字第四四五號解釋就保障集會遊行自由所確立之原則，「國家在清極方面應保障人民有比自由而不予干預；積極方面應提供適當集會場所，並保護集會、遊行之安全，使其得以順利進行」，則就集會遊行之地點，就不應輕易由立法者以形成自由予以限制。 若以憲法保障言論自由之意旨，在於「言論自由有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利，形成公意，促進各種合理的政治及社會活動之功能，乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制」，則言論內容之事前管制，確係「限制人民表現自我、實現自我，所限制之言論亦無從進入言論思想之自由市場，而無法為思想、意見或資訊之傳遞與交流，不僅使得思想、言論匱乏，更危險的是將使執政者代替大眾選擇，而唯有其喜好或符合其利益之言論或思想方得以呈現或傳布，與憲法保障人民言論自由之意告，根本背道而馳」[3]。然而，對於言論行使的時間、地點及方式之事前管制，並不當然就沒有不當限制言論自由之疑慮，甚至對於時間、地點及方式之事前管制，可能根本阻絕任何言論的散布與接收，其效果上即與言論內容之事前管制並無分別，亦即對於以言論管制是否涉及言論內容、目的或者與之無關之言論中立之管制，其管制手段之分別與釋憲者隨之適用審查基準不同之基本假設與原則，釋憲者亦應審慎適用。尤有甚者，一旦釋憲者為此分別，亦容易導致立法者率以言論表現或行使之時間、地點及方式之事前管制，迴避對於言論內容之事前管制而容易招致釋憲者以嚴格基準予以審查之風險[4]。因此，本件解釋系爭公告對於廣告物設置地點與方式之事前審查，是否僅依其非為限制人民言論自由所設而無須進一步具體審查，多數意見於此可能鑑於其事前管制無涉言論內容而留由主管機關通盤考量，然若未就其實質影響言論自由之效果予以闡述，恐仍將有本席上開疑慮之存在。再者，多數意見雖然亦以「公共場所於不妨礙其通常使用方式之範圍內，亦非不得為言論表達及意見溝通」一語[5]提醒立法者對於言論表現行使之場所、地點之管制正當性與合理性，然何謂公共場所？何謂通常使用方式及如何構成妨礙，多數意見均未予以明確界定，此種於公共場所形成言論表達之憲政慣例而為「公共論壇」（public forum）之說[6]，在我國憲法規範架構與民主社會文化之發展下，應如何與言論自由之保障相結合，公共論壇是否僅限於公共場所？私人場所[7]或受管制之場所地點，例如臺北一Ｏ一大樓正門廣場、各法院或行政機關前廣場、學校、圖書館、機場、大眾運輸系統等場所地點，乃至於非物理上之實體場所、地點如公司內部郵件信箱、臉書專頁或網路電子布告欄等，是否亦有公共論壇之適用，公私機關團體即不得任意予以限制人民接近使用作為表達言論之途徑？限制之目的又為何？所謂公共利益如本件解釋系爭公告所欲追求之環境衛生、整潔是否即足以限制廣告物設置之事前審查？[8]依據本院釋字第四四五號解釋之意旨，國家有無積極設立公共論壇之義務？有無可能造成言論表達之場所地點之二次限制？抑或是在言論表達途徑之選擇上，有優先川頁序而僅於無適當途徑時，始有廣泛的場所、地點之選擇自由？[9]由於本件解釋以系爭公告作為審查客體而受限其規範內容與適用範圍，多數意見誠不易亦不宜過度擴張解釋，而選擇以旁論方式提醒立法者。為兔立法者不察，本席爰提出協同意見如上以作補充。 【註腳】 [1]同屬以「公告」授權主管機關制定具體規範，本院於釋字第680號解釋則為「授權之目的、內容及範圍尚欠明確，有違授權明確性及刑罰明確性原則」之結論。 [2]例如歐洲人權法院於Autronic AG v. Switzerland （1990）12 EHRR 485 一案中，即認為：「歐洲人權公約第10條就表意自由之保障，不僅適用於資訊之內容，同時也包括資訊傳達與接收之工具，因此，任何該工具之限制，均可能構成收送資訊權利之侵害。」（Article 10（art. 10）appIiesnot only to the content of information but also to the means of transmission or reception since anyrestriction imposed on the means necessariIy interferes with the right to receive and impartinformation.） Id. at para 47. 原判決參閱歐洲人權法院網站http：//hudoc.echr.coe .int/eng？i=OO 1-57630（最後瀏覽：2015年12月16日）。 [3]參照本院釋字第644號解釋，林子儀大法官提出之協同意見書。 [4]進一步討論，可參閱KATHLEEN M. SULLIVAN & NOAH FELDMAN, CONSTITUTIONAL LAW1121-1123, 1190-1192（18th•ed.,2013） [5]此種說法顯然考量我國行政法上關於營造物與公物利用關係之討論基礎，可參閱吳庚，行政法之理論與實用，增訂12版，2012年10月，頁158-162、182-189；然而，此種利用關係如何與憲法關於人民基本權利之保障，仍有待釋憲者未來以解釋加以釐清。 [6]最著名者莫過英國倫敦海德公園（Hyde Park）。有關美國憲法上關於公共論壇之討論，可參閱SULLIVAN & FELDMAN, supra note 4, at 1156-1222. [7]日本最高裁判所曾以私人財產權與管理權之保障優於表現自由而認為限制並不違憲，參閱野中俊彥、中村睦男、高橋和之、高見勝利，憲法I，第5版，2012年，頁389。 [8]日本最高裁判所於大阪市屋外廣告物條例違反事件一案判決（最大判昭和43年12月18日刑集22卷13号1549頁）中，即以「維持都市美觀風致」是維持公共福祉之必要，而認為限制表現自由具有合理性與正當性；而於大分鼎屋外店告物奈例違反被告事件一案判決（最判昭和62年3月3日刑集41卷2号15頁）中，多數意見延續前揭判決之看法，惟伊藤正己裁判官提出補足意見則認為，單純以「維持都市美觀風致」而認定是維持公共福祉之必要目的，稍嫌速斷，而認為該目的與表現自由之保障兩者間，應有進一步利益衡量之審查。進一步討論，可參閱野中俊彥、中村睦男、高橋和之、高見勝利，前揭（註7）書，頁387-388。 |
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