大法官解釋 釋字第734號 |
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| 公佈日期：20151218 |
| 解釋爭點 |
| 廢棄物清理法授權公告污染環境行為，主管機關據以公告未經核准於其所示場所、以所示之方式設置廣告物者為其範圍，違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 葉百修 提出 本件解釋聲請人於中華民國九十八年六月間，在臺南市中西區民族路與永福路道路兩側張掛抗議中共及宣揚法輪大法好布條等物品，經台南市環境保護局以聲請人之行為，有違該局依據廢棄物清理法第二十七條第十一款規定（下稱系爭規定）：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：⋯⋯十一、其他經主管機關公告之污染環境行為」之授權，於九十一年十二月九日以南市環廢字第Ｏ九一Ｏ四Ｏ二三四三一號公告（該府改制後於一ＯＯ年一月十三日以南市府環管字第一ＯＯＯＯ五Ｏ七Ｏ一Ｏ號公告重行發布，內容相當；下併稱系爭公告）：「公告事項：一、本市清除地區內，未經主管機關核准，於道路、牆壁、樑柱、電桿、樹木、橋樑、水溝、池塘或其他土地定著物張掛、懸繫、黏貼、噴漆、粉刷、樹立、釘定、夾插、置放或其他方法設置廣告物者，為污染環境行為。二、前項所稱之『道路』，指公路、街道、巷弄、安全島、人行道、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。⋯⋯」之規定而予以裁處罰鍰。聲請人不服提起行政爭訟後均遭駁回，乃向本院聲請解釋憲法，主張系爭規定所謂「指定清除地區」及其未明確規範「廣告物」之定義，有牴觸憲法第二十三條之法律明確性及法律授權明確性原則；系爭公告無論廣告物所涉及之言論內容價值高低而一律予以管制，有違廢棄物清理法第一條之立法目的而屬涵括過廣，牴觸憲法第二十三條之比例原則，侵害人民受憲法第十一條保障之言論自由等語。 本院以聲請人之聲請符合受理要件並作成本件解釋，認定系爭規定並未牴觸法律授權明確性原則；而系爭公告「不問設置廣告物是否有礙環境衛生與國民健康，及是否已達與廢棄物清理法第二十七條前十款所定行為類型污染環境相當之程度，即認該設置行為為污染行為，概予禁止並處罰，已逾越母法授權之範圍，與法律保留原則尚有未符」等結論，本席敬表贊同。本件解釋所涉及之系爭規定與系爭公告，形式上涉及國家與地方政府對於環境污染行為之管制，實質上卻因為系爭公告對於認定有無環境污染之廣告物設置管理，因為廣告物所指涉之內容，會涉及人民以廣告物作為行使其言論自由之工具，乃具有重要之憲法價值。本席認為本件解釋多數意見並未充分就所涉言論自由限制之憲法爭議部分詳予論述，致使本件解釋徒為法規範形式違憲審查之判斷，大幅減低本件解釋之重要性，亦無助於本件解釋所涉憲法爭議之解決，爰提出協同意見如后。 一、廣告物內容依其性質涉及不同基本權利，其違憲審查基準亦隨之不同 本件解釋多數意見以廣告兼具意見表達性質，從而認定本件解釋系爭公告對未經核准設置廣告物予以處罰，泛稱屬言論自由或其他憲法基本權利之限制。本院歷來解釋，固就廣告本身及管制所涉及之憲法基本權利，曾認定分別涉及工作權（本院釋字第二Ｏ六號解釋參照）、兼具財產權及言論自由（本院釋字第四一四號、第五七七號解釋參照）、兼具財產權及人身自由（本院釋字第五九四號解釋參照）等不同基本權利。人民不同基本權利之侵害，於憲法違憲審查判斷之基準認定，亦隨之不同，例如前開釋字第四一四號及第五七七號解釋所涉及之商業廣告或釋字第六二三號解釋涉及之性交易之訊息散布廣告，本院皆以其涉及公共利益之程度，予以較嚴格之審查。 是以系爭公告對未經核准設置之廣告物予以管制處罰，其違憲程度之判斷，自應依其涉及基本權利之類型不同而有異，多數意見就此僅以形式判斷，認定系爭公告不問設置廣告物是否違反廢棄物清理法第一條及第二十七條前十款之立法意旨，逕認凡未經核准設置廣告物即屬污染環境行為，概予禁止處罰，逾越系爭規定之授權範圍，與法律保留原則不符，並要求主管機關通盤考量系爭公告否准設置廣告物對人民言論自由或其他基本權利限制之必要性與適當性，顯與本院涉及廣告之解釋方法略有調整。換言之，廣告物內容依其性質而涉及不同基本權利，其違憲審查之判斷標準即有所不同，例如對於商業言論與財產權，立法者可為較嚴格之管制；若涉及政治言論，對於事前管制而可能直接審查言論內容本身，本院審查基準則較為嚴格（本院釋字第六四四號解釋參照）。而對於言論自由行使之時間、地點及方式管制而不涉及言論之內容與目的者，本院係以立法者為維持社會秩序及增進公共利益所必要，而屬立法自由形成之範圍（本院釋字第四四五號解釋參照）。亦即本院歷來關於言論自由之解釋，已建立如美國司法實務以管制方式區分是否以內容或目的為主（content-based）或屬不涉言論內容（content-neutral）之雙軌理論，以及以管制內容之價值高低區分之雙階理論等審查模式。是系爭公告違憲性之判斷，自將因廣告物之內容與設置時間、地點、方式之不同而有異。 |
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