大法官解釋 釋字第730號 |
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| 公佈日期：20150618 |
| 解釋爭點 |
| 學校教職員退休條例施行細則第十九條第二項規定，違憲？ |
| 貳、針對本件解釋未附理由地將應保障的基本權利從「服公職權」抽換為「財產權」，「承先」之餘究能發揮多少「啟後」的功效，本席甚感懷疑 在「特別權力關係」理論昂揚而暢行無阻的年代裏，就公務人員請領退休金議釋憲案，本院釋字第一八七號與第二Ｏ一號解釋，憑藉「有權利即有救濟」的法理，矢志突破「禁止公務人員司法救濟」的桎梏，而僅概括指稱：「公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律本於憲法規定所賦予之權利。」前輩大法官在解嚴前，憲法保障人權之理論與實務相對貧乏的環境下，能因陋就簡先求有「訴訟權」再求基本權利保障體系化的策略，縱未指明依附「訴訟權」所應保障之權利屬性，已屬難能可貴而瑕不掩瑜，並不會動搖本席對該等解釋在釋憲史上正面評價的定見。解嚴之後，本院方於釋字第二六六解釋補充指出，公務人員請領退休金的限制「影響人民之財產權」，並於該號解釋出現「服公職權」與「財產權」雙軌併列的情形，已可觀察到公務員權益保障春風解凍的跡象。[12]至就「降低原擬任官等」事件同時涉及公務員身分保障與薪資給付多寡的情形，本院釋字第三二三號及第三三八號解釋，則一併以「於其憲法所保障服公職之權利有重大影響」含括之，有效擴大公務人員權利保障空間。到了公務人員脫離「義務凌駕並淹沒權利」而跨入「後特別權力關係」的時代，本院釋字第四八三號解釋開始引進「憲法上服公職權利所受制度性保障」，並於釋字第五七五號解釋稱：「憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。」釋字第六Ｏ五號、第六五八號解釋隨後跟進。該種演變趨勢，很明顯地將公務員權利保障由點擴大至面、由個案隨機轉變成通案制度、使服公職保障部分客觀功能主觀化，而將公務人員法制改革推到浪頭上，居功厥偉。 於上述期間，在釋憲者理據的奧援下，各界同步開展軍、公、教、公營事業員工、技工、工友等之服公職權權利主體定位工作，以及公務員定義的分殊化、服公職權保障範圍的精確化，填補國家功能快速遞嬗所生法制不備之空隙。該正面而蓬勃的發展，確有助於公法領域中公務員法制脈絡化、體系化的建立，而「公務人員保障法」的制定及「公務員懲戒法」的修訂，皆與此發展趨勢有密切關係。豈料，本件解釋多數意見倏然以「財產權」取代「服公職權」作為審查對象，回到「特別權力關係」時的原點，不顧多年累積成果，未體察情勢變更、保障意識高漲的人權內涵理論專精化現況，大有捨棄原有方向而另起爐灶分道揚鑣之勢。長期奮進的努力若戛然止於本件解釋，「服公職權」將分別被財產權、生存權、工作權、人格權、人性尊嚴等零碎化，而有歸於無形之虞。大多數同仁率然的決定，除令本席有「今是昨非」的現實錯愕感受外，亦曾一度陷入「眾人皆醒我獨醉」的自我困惑之中。復經努力思索，仍找不到合理的憲法理論，說服自己去同意多數意見。 憲法第十五條規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」第十八條規定：「人民有應考試服公職之權。」暫且不論「服公職權」是否需以「應考試權」為前提的爭議問題，茲就「服公職權」保障範圍所及的「身分保障權」言，是與工作權及其內含的職業選擇自由本質無異；至就「服公職權」所保障的俸給、退休金給與等權，則與生存權、財產權內涵難有重大區別。顯見，憲法第十八條的服公職保障若失去第十五條的生存、工作、財產等核心內涵，將成有體無魂的空洞規定。由此推知，憲法第十八條是具問題意識地在一般人民之外，特別為與國家產生公法上職務忠誠關係，而衍生國家對公職人員生活照料義務所特設的規定，並使「服公職權」與「財產權」產生競合。重點是於違憲審查時，究應將何者列為優先審查對象，自應有所本，其標準與要件並非不論因果而可隨興拈來。[13] 茲參考德國Reinhold Zippelius/Thomas Wurtenberger兩位教授合著，具指標意義的國家法（Deutsches Staatsrecht）教科書第三十二版，於論及基本權利競合（Grundrechtskonkurrenz）時，舉出甚多德國聯邦憲法法院見解為佐證後，認為應優先審查「特別基本權利」（spezielles Grundrecht），並就如何分辨「特別」（Spezialitat）要件，借用刑法學的競合理論；即當一基本權利的構成要件，含括另一基本權利的構成要件，尚還存立其他構成要件時，則屬特別基本權利。[14]據此，「服公職權」相對於「財產權」，即具有「特別」性質無疑。再就解釋實益言，單從財產權切入之審查，既不能突顯出服公職權的特色，只會予人不願面對權利主體區辨困難致生駝鳥心態的印象。更有甚者，本件解釋針對「財產權的保護範圍及限制」毫無著墨，說服力自不可能憑空獲得。反之，若從服公職權切入，除不會遺漏財產權的審查外，更將細緻化財產權在公務人員領域應有的保障範圍及限制界限，審查態度毋寧是積極審慎且負責的。何況本件釋憲聲請人之一，併同主張生存權、財產權與尊嚴受有侵害，而另一件之聲請人則始終陳明其憲法上所受侵害之基本權利，是「憲法第十八條服公職權所衍生之退休金請求權」，審查相需相成的基本權利，實不容刻意擇一或任意割裂，而是在擇定優先順序後兼籌並顧。立異並不足以嗚高，又何需劃地自限若此，實令本席費解不已！ 參、結論 以宇宙天體運轉為喻，繁多「釋字」依其重要性，分別扮演不離天體運行軌道的行星、衛星、慧星等角色，共同環繞在憲法這顆恒星下互串為星系。若個別星體運行被外力吸引而偏離軌道，將成為快速殞落的流星，吾人只能遺憾地欣賞其一時的閃鑠。釋憲理論若依循在基礎紮實及說服力足夠的憲法軌道上，解釋的成案經得起時間考驗的機率就愈大。惟本件解釋並未交代或著墨任何理由，就以「財產權」取代「服公職權」，並刻意刪除有關「細節性、技術性事項」的說理，[15]其所生輕率轉變的示範作用，難保不會因大法官成員變更而使前後解釋再變動不羈，若反覆偏離憲法常軌而遭致「大法官解釋像月亮，初一、十五不一樣」之譏評，對釋憲公信力毋寧又是一種斲傷。凡走過必留下痕跡，本席向來不敢小覷表面上水波不興的釋憲案，因為洶湧的暗潮就是逐案累積而成！ |
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