大法官解釋 釋字第730號 |
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| 公佈日期：20150618 |
| 解釋爭點 |
| 學校教職員退休條例施行細則第十九條第二項規定，違憲？ |
| 本號解釋未再援引釋字第六一四號及第六五八號解釋的「衍生論」，而專提及保障教職員的財產權的另一個寓意，當係否認人民擔任公立學校教職員工作，屬於憲法第十八條所保障人民「服公職」之權利。在邏輯上，只要排除了擔任教職員屬於「服公職」之權利，而係同屬憲法所保障的職業權或工作權，即可「釜底抽薪」地免除了「衍生論」的負擔，光明正大地援引受憲法保障的「工作所得」的財產權，作為審查的標準也。 這是大法官擺脫了過去解釋上一貫將公立學校教職員視同公務員，即人民服公職權利的實現，並將之「正常化」為一般職業與工作權的定性，不能不說是一個巨大的改變，只惜乎本號解釋在理由書中，並未特別提到此種與傳統見解「分道揚鑣」的理念歧異。 當然，本號解釋這種創見，也含有兩個意義，第一，只是排除公立學校教職員屬於憲法服公職的範疇而已，至於公務員的薪俸是否能夠獨立視為財產權保障之範圍，而毋庸與服公職權相掛鉤，固為本號解釋效力範圍所不及，還有待大法官繼續努力澄清之。第二，此種教職員與服公職的公務員在基本權利適用種類定位的「分流」，並非表示立法者得將若干規範公務員權利、義務、甚至福利的法制，施於教職員之上。亦非否認立法者應當負有儘量照顧教職員的憲法義務，此觀諸憲法第一百六十五條，國家應保障教育工作者的生活，並依國民經濟的進展隨時提高其待遇。同時，在規範教職員的薪俸及福利等事項，立法者仍然保有相當的立法裁量空間，但必須遵循平等原則（依規範對象本質不同，而為合理差別待遇）、比例原則及法律保留原則（如本號解釋、釋字第七Ｏ七號及第六五八號解釋），是為當然。本號解釋破除了過去立法上將軍公教一體看待，並在相關立法上也相互抄襲、援引，甚至民間也無法區分彼此的差異，這種「大混元一體」的立法體例。立法者應當儘速檢討，分別立法。本號解釋可視為此種分別而詳盡的立法之催生者矣[4]！ （三）薪俸權不再視為國家的給付行政 如上所述，本號解釋已十分清楚地確認了教職員的薪俸權可視為財產權保障的立論。就此而言，如比較與本號解釋之標的性質甚為接近──高級中學以下教師的待遇，且公布時間亦頗為接近（民國一Ｏ一年十二月二十八日）的大法官釋字第七Ｏ七號解釋，將更顯出本號解釋的正確。 釋字第七Ｏ七號解釋的優點，乃是仔細援引憲法第一百六十五條之規定，闡述國家應當妥善照顧教育工作者的薪俸。這是本號解釋所欠缺者。同時，也正式提到高級中學以下教師的待遇屬於財產權之保障，亦屬涉及公共利益之重大事項，應適用法律保留原則。則是與本號解釋前後呼應[5]。 此外，釋字第七Ｏ七號解釋亦有異於往昔見解，但卻十分迂迴的表明──即將教師薪俸權認定，屬於「行政措施」，而非釋字第六一四號解釋所明白提及的「給付行政」的概念。由於釋字第七Ｏ七號解釋在理由書中，一開始即提及：「基於憲法上法律保留原則，政府之行政措施雖未限制人民之自由權利，但如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者，原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據，主管機關始得據以訂定法規命令（本院釋字第四四三號、第六一四號、第六五八號解釋參照）。」 此處援引的三號解釋中都涉及到法律保留的密度問題，除了釋字第六五八號解釋涉及公務員退休年資的計算，該號解釋認定為重要事項，必須適用法律保留原則，已於前述外，另外兩號解釋（釋字第四四三號、第六一四號解釋）則特別指出關於「給付行政」的領域及適用較低度法律保留原則的問題。尤其是釋字第六一四號解釋的立論──對公務人員退休金的計算事宜（公營事業人員轉任公務員年資合併計算問題）認為屬於「給付行政措施」，並不涉及人民權利之限制，可由子法逕行規定──，很容易令人聯想到該號解釋會被賡續下來。 然而，這只是虛驚一場，釋字第七Ｏ七號解釋提出了「基於憲法上法律保留原則，政府之行政措施雖未限制人民之自由權利⋯⋯」，似乎與釋字第六一四號解釋一脈相承！但，細觀釋字第七Ｏ七號解釋卻說明為「政府之行政措施」，顯然未再援用「給付行政措施」，此處刪掉了「給付」兩字，恐非無心之作，乃寓有深意焉！ 誠然，儘管屬於給付行政的範疇，可以適用密度較低的法律保留原則，但一旦涉及重要事項，且與公益有關，仍應適用法律保留原則（釋字第四四三號解釋之意旨）。因此，釋字第七Ｏ七號解釋採納釋字第四四三號解釋的「公益重要性」意旨，儘管同樣地與釋字第六一四號解釋，都面臨了母法不備的窘境[6]，但立論的重心，已偏向規範事項具有「公益重要性」之認定，至於該退休金的計算事宜，是否仍屬給付行政的概念，已不是關鍵因素矣。故才會導出釋字第七Ｏ七號解釋與釋字第六五八號解釋一致地作出違憲論（分別為三年失效及二年失效），而不同於釋字第六一四號解釋採取容忍的合憲論。這也是釋字第七Ｏ七號解釋在用語上輕描淡寫地易「給付行政措施」為「行政措施」，並未具有影響解釋結論的重要性，而僅是避免不必要的困擾而已[7]。 本號解釋就此點而言，則是更進一步，完全避談公教人員薪俸權利，是否為行政措施或給付行政的性質，可以避免釋字第六一四號解釋所犯下的錯誤：其誤解了「給付行政」為「行政給付」，且給付行政並非和民法的「給付」同其意義！且其與民事與行政訴訟法的「給付之訴」亦非同義。「給付行政」是一種新興的行政法學術語，有別於傳統的高權行政與秩序行政，而係描述國家針對一般或特殊國民所為福利、公共建設、水電等民生供應措施[8]，而非著眼於國家或政府的「支付行為」[9]。故本號解釋將退休金視為財產權保障之客體，祛除了釋字第六一四號解釋「給付行政措施」的敗筆與概念糾纏不清，更是明智之舉。 |
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