大法官解釋 釋字第730號 |
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| 公佈日期：20150618 |
| 解釋爭點 |
| 學校教職員退休條例施行細則第十九條第二項規定，違憲？ |
| 換句話說，在法律保留原則的操作上，本件解釋有意的跳出了近年經常陷入的兩個重大誤區，至少已經回到釋字第四四三號解釋所標定的基本方向：第一，不像釋字第七二三號解釋那樣，把僅涉及財產利益的消滅時效規定都拉高到必須以法律直接保留的位置。對於顯然比後端時效規定更直接影響人民財產權的本權所受限制，本件解釋仍以其「須以法律定之或經立法機關具體明確授權行政機關以命令訂定」，即達到相對保留即可，並明確指示回到本院釋字第四四三、四八八等號解釋的先例，舉重以明輕，可說已經實質上捨棄了釋字第七二三號解釋的錯誤見解。第二，同樣處理再任、轉任的年資計算問題，本件解釋不再用「細節性、技術性」的內容限制進行審查，一如釋字第六五八號解釋，逕以系爭規定內容「並非僅係執行公務人員退休法之細節性及技術性事項，而係就再任公務人員退休年資採計及其採計上限等屬法律保留之事項為規定，進而對再任公務人員之退休金請求權增加法律所無之限制」，即導出已與憲法第二十三條法律保留原則有違的結論。本件解釋明確跳脫了這兩個法律保留原則的誤區，對於委任立法的理論和實務自有重大意義，因此特為以上說明。但這樣的調整其實也只是回到原點，未來能不能再從我國憲法與德國基本法的結構性差異出發，為委任立法的合理空間作進一步的釋放，還有待更多的努力和觀念上的溝通。 三、本件解釋仍認系爭規定違反法律保留原則，是以較為嚴格的授權明確性標準審查的結果，相對於其他案件，此處採嚴格標準有何理由，實不得而知。如果回到一般的寬鬆標準，系爭規定應該沒有超越授權範圍。 本件解釋最後是以系爭施行細則在學校教職員退休條例欠缺具體明確的授權，因此對其請領退休金的權利增加了法律所無的限制，而認定違反了財產權的保障。具體明確授權原則的建立，始於釋字第三一三號解釋，當時僅針對法規命令中有罰鍰規定而設，要求「若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確」，到了釋字第三六七號解釋，標的已經擴大到所有基本權的限制，不一定要與裁罰有關，必須具體明確授權的事項也增加了「目的」：「如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許」。由於法律保留原則的適用，依釋字第四四三號解釋的整理，不限於憲法第二十三條限制基本權的情形，還另包括給付行政措施中「涉及公共利益之重大事項者」，此類情形的法律保留同樣可以通過授權以命令來完成，這時也要遵循具體明確授權的原則（釋字第六一四、六五八、七Ｏ七等號解釋可參）。至此授權明確性原則已經適用於所有屬於法律保留的領域，更精確的說，只要允許相對保留，授權具體明確就是接下來必須遵守的原則。和德國基本法第八十條第一項針對所有委任立法（不以法律保留情形為限）宣示的授權具體明確原則，雖還有段距離，但也差不了太多了。 不過正如一般的法律明確原則，需要明確到什麼程度，不能不考慮社會現實和文字的侷限，只有逐漸摸索形成可操作的標準（釋字第四三二、四九一、五二一、五九四、六三六、六九Ｏ等號解釋可參）。授權具體明確原則如果寬鬆的操作，只要屬於授權法規範直接間接所及的事項，且不違反該法可客觀理解的規範目的，被授權機關所做的補充規定，通常都不至於違反授權具體明確原則。但如果嚴格的操作，不僅目的、範圍和內容的宣示，授權條款必須在形式上達到一定的可認知度，實質上還需要對被授權者有相當具體的指示，僅留下有限的選擇空間。以這樣的標準去要求，對立法者無疑會增加不小的負擔，就現實法制而言，能通過嚴格標準審查的授權法有多少，恐怕就很難講。本院就此一原則的操作標準，最早區分出嚴格標準者為釋字第五二二號解釋：「至於授權條款之明確程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱。刑罰法規關係人民生命、自由及財產權益至鉅，自應依循罪刑法定主義，以制定法律之方式為之，如法律授權主管機關發布命令為補充規定時，須自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，方符刑罰明確性原則。」其明確性的判準為「自授權之法律規定中得預見其行為之可罰」，提高標準的理由則是影響的法益重大。但這是針對母法有沒有作足夠具體明確的授權，所設的嚴格標準。本院審查的大部分案件則是針對被授權制訂的子法，審查的是子法規定有沒有超出授權，實際上是把違反具體明確授權的效果加諸子法身上。此時操作的標準又當如何？如果仔細比對相關的解釋即不難發現，本院一方面必須面對數量可觀的授權立法大多為概括性質，很難期待授權法逐一交代授權目的、範圍及內容的現實，另一方面又確有不少法規命令涉及裁罰，而使人民往往不留意即被下游的命令掃到，此類形式審查既不能陳義過高，以免影響委任立法制度的合理運用，也不能過於妥協，致使人民有太高「誤觸法網」的隱憂，寬嚴之間，的確需要很審慎的拿捏。 |
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