大法官解釋 釋字第712號 |
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| 公佈日期：2013/10/04 |
| 解釋爭點 |
| 已有子女或養子女之臺灣地區人民欲收養其配偶之大陸地區子女，法院應不予認可之規定，違憲？ |
| （二）運用釋字第六一八號解釋立論的商榷 多數意見提到本案的審查基準時，明白將系爭案件的「屬性」定位為涉及兩岸關係，具有高度的政治性。先於本號解釋理由書第二段中明言，兩岸關係條例係源於憲法增修條文的特別立法。復於解釋理由書第三段強調：「鑑於兩岸關係事務，涉及政治、經濟與社會諸多因素之考量與判斷，對於代表多元民意及掌握充分資訊之立法機關就此所為之決定⋯⋯釋憲機關固宜予尊重。」 多數意見作出此結論顯然有二：第一、兩岸關係條例乃憲法的特別授權，可讓立法者擁有較大的彈性與政策形成空間；第二、立法者似乎獲得特別授權的尚方寶劍，所決定者屬於高度政治判斷，需要多方資訊與智慧，非釋憲機關所能越俎代庖，顯然更明顯的採擷自「政治問題理論阻卻釋憲權」的立論。 上述兩種見解是否妥適，值得加以檢討。最主要的癥結點是對兩岸關係條例的定位—該條例係憲法特別授權，卻非「自由授權與概括授權」。 憲法增修條文第十一條雖特別授權立法者對兩岸事務得為特別立法，很容易使人誤解憲法增修條文係將大陸地區人民的人權保障，以及我國國民涉及大陸地區與大陸地區人民關係，所牽涉的基本人權保障之範圍，完全授權由立法者來決定，讓立法者能夠「審時度勢」來決定兩岸的事務。 這種誤解，似乎早見於釋字第六一八號解釋，復重現於釋字第七一Ｏ號與本號解釋。此錯誤也是根源於對憲法文義的僵硬解釋所導致。憲法解釋之方式有多種，何以獨鍾此詮釋之方式，而誤「大義」乎？ 首先，憲法對大陸地區人民的基本權利，亦負有「保障者」的角色。從而增修條文違背此基本精神，也會牴觸憲法而無效（釋字第四九九號解釋參照），從而憲法增修條文第十一條不能授權立法者掌握背離此原則的完全立法權限。 本席在釋字第七一Ｏ號解釋部分不同意見書已經再三指陳憲法增修條文第十一條的定性，僅是「價值中立」的憲法委託，讓立法者能夠審時度勢，衡酌兩岸關係的情勢（包括可能瞬時產生的情勢變化），制定出最符合立法目的的規範。但猶不能侵犯法治國家與基本人權最重要的原則，諸如人性尊嚴、權力分立、法律明確性、正當法律程序、禁止空白授權等。 憲法增修條文第十一條規定只扮演「加強區別待遇正當性」基礎，方有值得一述的價值。涉及兩岸關係的立法，幾乎每個條文都有牴觸平等原則的爭議，為了避免國家公權力，包括釋憲機關，遭到質疑及聲請檢驗平等原則的不勝其擾，該條文才賦予立法者得為特別區別待遇的憲法基礎，以破除憲法第七條所禁止之針對人民所來自、與地處「地域」差異而採取差別待遇的禁令。 其實，如以國家限於分裂之現實，在國家權力所不及地區之人民，本即與生活在國家公權力統治下的國民，可以透過立法者為不同對待，此即「事務本質」（Natur der Sache）所當然。因此在憲法增修條文第十一條未公布前，立法者對涉及大陸地區人民的事務，制定許多規範，並不因此而有違憲之虞。依本席之見，憲法增修條文第十一條的制定，僅不過發揮「杜悠悠之口」、避免頻生牴觸平等原則爭議之作用罷了，不增訂此條文，也不妨害立法者採行差別待遇的手段。只要立法者妥善、出於可說服的公共利益並採行符合比例原則訂定差別待遇的手段或施，也無庸制定該條文也。 增修條文第十一條並未賦予立法者有無上的「尚方寶劍」，來延緩我國憲法所追求優質法治國家的腳步。大法官更當體認此種精神，並作為監督兩岸立法的基本態度。 然而，本席這種理想不免為現實所摧折：試觀乎兩岸關係條例仍處處瀰漫「概括授權」的陰影。特別是規範國家行政行為，俾使國家行政公權力運作能符合正當法律程序之原則，並維護法律明確性與可預測性，所制定的行政程序法，卻被兩岸關係條例第九十五條之三明文排斥不予適用。顯示出立法者仍不能正視兩岸人民間所衍生之法律關係具有平常之民事、刑事與行政法性質，而偏要將之推入類似軍事威脅之攸關國家安全與利益的事項，本席在釋字第七一Ｏ部分不同意見書也對此表達頗為遺憾與不解之意。 令人遺憾的是，本號解釋卻未能夠澄清過往對憲法增修條文第十一條將「特別授權立法」，無限上綱擴張成「特別完全授權立法」的質變現象，才會創造出釋憲機關自願拱手放棄審查的定調與結論。 |
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