大法官解釋 釋字第712號 |
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| 公佈日期：2013/10/04 |
| 解釋爭點 |
| 已有子女或養子女之臺灣地區人民欲收養其配偶之大陸地區子女，法院應不予認可之規定，違憲？ |
| 若大法官只選擇具有違憲之明顯與重大瑕疵的案件才進行審查，則無異放棄其釋憲與保障人民權利的職責。只在同樣基於憲法高度法益，例如權力分立原則、法治國原則等情形下，而要求釋憲權節制的情形，方可例外允許之。這種情況最明顯的是屬於涉及國會自律與屬於政治問題，以及我國釋憲實務出現，但爭議頻生的「兩岸事務」相關事件上。 茲分別闡述之： 1.國會自律的釋憲節制 基於權力分立的原則，釋憲機關對於立法機關的審查，主要在其「結果」—即法律等規範而言。至於如何形成立法結果，則屬於國會自治的領域。此領域可由國會以內規方式規定並執行之，可稱為「國會自律」（Parlamentautonomie）。釋憲機關對於立法過程的尊重，表現在惟有產生明顯與重大瑕疵，亦即出現立法程序的缺失，才可以介入審查。大法官很早便承認此原則： 例如在釋字第三四二解釋中（國安三法相關爭議）[8]便認為，立法程序有不待調查事實即可認定為牴觸憲法之重大瑕疵者，必須瑕疵是否已達足以影響法律成立之重大程度（如未經憲法第六十三條之議決程序），若尚有爭議，有待於調查者，則屬於事實尚未明顯，不得認為無效。 釋字第四一九號解釋復對此問題有進一步說明[9]。該號解釋提出所謂瑕疵的「重大」，乃是違背憲法之基本原則，諸如國民主權、權力分立、地方自治團體之制度保障，或對人民自由權利之限制已涉及本質內容而逾越必要程度等而言；所謂「明顯」係指從任何角度觀察皆無疑義，或並無有意義之爭論存在。該號解釋將違憲瑕疵的法益侵犯，所謂的國民主權、權力分立、地方自治之制度保障及違反比例原則的基本權利限制都包括在內，似乎已和釋憲機關審查一般法規範違憲並無任何差異也。 再者，釋字第四九九號解釋中，對於國大修憲的合憲性，也與釋字第三四二號解釋極為類似，就不待調查的重大形式瑕疵，而導致議事程序喪失正當性[10]，宣示至於國會自律，也必須合憲性原則的拘束[11]。 由上述大法官在釋憲實務所承認的「明顯重大瑕疵理論」，大法官只針對極少數的立法態樣—由立法過程引發的爭議，是否侵犯到憲法所維繫的重要法益，例如國民主權、人權的核心價值、民主法治國原則等，才會導入此原則，作為司法退縮的立論依據。易言之，大法官所尊重者是涉及國會自治的事項，而非國會行使立法權的結果—法律。在國會行使立法權的過程中—有無遵守法定的程序，大法官且由早期的尊重國會自行調查是否有程序不備之處（釋字第三四二號解釋），到明白否認國會可以國會自律為擋箭牌，而認為國會違反議事程序之立法行為（修憲行為）為無效（釋字第四九九號解釋），顯示出大法官雖尊重另一個憲法機關享有形成意志的自由，但也強調其必須遵守程序的合法性[12]。大法官在此可採為檢驗的標準（法治國原則、國民主權原則）以及檢驗密度上，都可看出不一定非採取退縮的態度不可。 2.政治問題的釋憲節制 當公法爭議，涉及「政治問題」時，也是大法官應當退縮、節制釋憲權的場合，為此大法官在釋字第三二八號解釋，特別舉出：「國家領土之範圍如何界定，純屬政治問題；其界定之行為，學理上稱之為統治行為，依權力分立之憲政原則，不受司法審查。」[13]，同樣的在釋字第四一九號解釋，第二度援引此原則，認定總統如何處理行政院長「禮貌性辭職」，乃總統裁量之權限，屬於統治行為一種，非可作為合憲性審查的事項。 釋憲機關援引所謂的「政治問題」作為自制的原則，首先要將政治問題的概念加以界定，亦即涉及憲政機關權力運作，特別是總統、行政機關或立法機關依法定權限所為，主要援引權力分立之精神，對於不涉及侵犯法治國家原則、人民基本權利之事項，不宜由不具民意基礎的釋憲機關加以置喙也。 憲法既然具有「政治之法」的特徵，任何公權力的行使，即使不涉及人民基本人權侵犯的案件，都可能涉及權力分立的運作模式（釋憲第四一九號解釋案例參照）及追求更優質法治國家的可能，因此很難摒除司法審查的必要性。釋憲機關對此自我限縮，顯然也放棄了擔任「憲政維護者」角色。 故歐洲國家普遍設立的憲法法院，不僅可審查法規範是否違憲外，對於學說上常常列入政治問題的外交（包括條約）、宣戰、媾和程序、甚至元首的人事權，均列入違憲審查的範圍。故政治問題原則是否仍可適用？學術界早已持否定態度也[14]。舉例來說，德國聯邦憲法法院便認為，類似議決條約之行為（兩德統一條約），主要是應由政治意志形成的國會去負責，釋憲機關對國會判斷，乃採取「純粹明顯瑕疵的審查」（blose Evidenzkontrolle），但並非放棄審查的權力[15]。 本席要特別呼籲，所謂的政治問題原則，不可無限上綱，認為高度政治爭議的法律，即表彰立法者高度的政治判斷，均可納入政治問題的範疇。須知所有的立法結果，都是立法機關對價值判斷的決定，當涉及到人民之基本權利遭受侵犯時，更是具有高度的政治性，釋憲機關豈能自卸盔甲而退縮之？ 在涉及政治問題事件時，大法官所採取的對應乃「拒絕審查」，而非如涉及國會自律之適用「明顯與重大瑕疵理論」，採行「司法退縮論」的審查標準，故有退縮程度的大小之分。 3.兩岸事務的釋憲退縮 本院釋憲實務上，對於涉及國會自律以及屬於政治問題範疇的事件，採行退縮之態度，畢竟政治問題乃淵源自歐美憲法學的理論，尚可獲得學術界的支持。但對一個既不涉及政治問題，也未具有立法過程爭議，而只對法律內容是否有違憲之虞，所提出的釋憲案，竟會以該事件涉及某些特殊領域，讓釋憲機關自行打退堂鼓，則是從釋字第六一八號解釋才首開其例，為我國釋憲實務所自創。該號解釋與本號解釋同樣涉及到大陸地區人民其基本人權限制，也是明顯重大瑕疵理論「擴張適用」的開端。 到底「兩岸事務」具有何種的「嚇阻力」，才讓釋憲機關「束手」？亦或是釋字第六一八號解釋誤將「高度性政治判斷」的案件，比附為「政治問題」，才採取退縮的立場？值得再一步探究之。 |
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