大法官解釋 釋字第709號
公佈日期:
 
解釋爭點
都市更新條例關於都市更新事業概要及計畫之審核程序規定,違憲?
 
 
解釋理由書
查本件原因案件之確定終局判決(最高行政法院一OO年度判字第一九O五號、第二OO四號、第二O九二號判決及臺北高等行政法院九十八年度訴字第二四六七號判決)所適用之法律,包括八十七年十一月十一日制定公布之都市更新條例第十條第一項、第二項及九十二年一月二十九日修正公布之都市更新條例第二十二條第一項、增訂公布第二十二條之ㄧ(九十二年一月二十九日修正公布後都市更新條例下稱舊都市更新條例),以及九十七年一月十六日修正公布之都市更新條例第二十二條第一項(現行及舊都市更新條例合稱本條例),依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定,均為解釋之客體。又查最高行政法院一OO年度判字第一九O五號確定終局判決所適用之舊都市更新條例第十九條第三項前段雖未經聲請人聲請釋憲,惟此係規定直轄市、縣(市)政府主管機關核定都市更新事業計畫前應遵行之程序,乃同條例第十條第一項直轄市、縣(市)主管機關核准都市更新事業概要之後續階段,都市更新事業概要是否核准為都市更新事業計畫是否核定之前提問題,足見舊都市更新條例第十九條第三項前段與第十條第一項之規範功能,具有重要關聯性,爰將舊都市更新條例第十九條第三項前段一併納入審查範圍,合先敘明。
憲法第十五條規定人民財產權應予保障,旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能,並免於遭受公權力或第三人之侵害,俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴(本院釋字第四OO號解釋參照)。又憲法第十條規定人民有居住之自由,旨在保障人民有選擇其居住處所,營私人生活不受干預之自由(本院釋字第四四三號解釋參照)。然國家為增進公共利益之必要,於不違反憲法第二十三條比例原則之範圍內,非不得以法律對於人民之財產權或居住自由予以限制(本院釋字第五九六號、第四五四號解釋參照)。
都市更新為都市計畫之一環,乃用以促進都市土地有計畫之再開發利用,復甦都市機能,改善居住環境,增進公共利益。都市更新條例即為此目的而制定,除具有使人民得享有安全、和平與尊嚴之適足居住環境之意義(經濟社會文化權利國際公約第十一條第一項規定參照)外,並作為限制財產權與居住自由之法律依據。都市更新之實施涉及政治、經濟、社會、實質環境及居民權利等因素之考量,本質上係屬國家或地方自治團體之公共事務,故縱使基於事實上需要及引入民間活力之政策考量,而以法律規定人民在一定條件下得申請自行辦理,國家或地方自治團體仍須以公權力為必要之監督及審查決定。依本條例之規定,都市更新事業除由主管機關自行實施或委託都市更新事業機構、同意其他機關(構)實施外,亦得由土地及合法建築物所有權人在一定條件下經由法定程序向直轄市、縣(市)主管機關申請核准,自行組織更新團體或委託都市更新事業機構實施(本條例第九條、第十條、第十一條規定參照)。而於土地及合法建築物所有權人自行組織更新團體或委託都市更新事業機構實施之情形,主管機關對私人所擬具之都市更新事業概要(含劃定更新單元,以下同)所為之核准(本條例第十條第一項規定參照),以及對都市更新事業計畫所為之核定(本條例第十九條第一項規定參照),乃主管機關依法定程序就都市更新事業概要或都市更新事業計畫,賦予法律上拘束力之公權力行為,其法律性質均屬就具體事件對特定人所為之行政處分(行政程序法第九十二條第一項規定參照)。其中經由核准都市更新事業概要之行政處分,在更新地區內劃定可單獨實施都市更新事業之更新單元範圍,影響更新單元內所有居民之法律權益,居民如有不願被劃入更新單元內者,得依法定救濟途徑謀求救濟。而主管機關核定都市更新事業計畫之行政處分,涉及建築物配置、費用負擔、拆遷安置、財務計畫等實施都市更新事業之規制措施。且於後續程序貫徹執行其核准或核定內容之結果,更可使土地或建築物所有權人或其他權利人,乃至更新單元以外之人之權利受到不同程度影響,甚至在一定情形下喪失其權利,並被強制遷離其居住處所(本條例第二十一條、第二十六條第一項、第三十一條第一項、第三十六條第一項等規定參照)。故上述核准或核定均屬限制人民財產權與居住自由之行政處分。
憲法上正當法律程序原則之內涵,應視所涉基本權之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序之成本等因素綜合考量,由立法者制定相應之法定程序(本院釋字第六八九號解釋參照)。都市更新之實施,不僅攸關重要公益之達成,且嚴重影響眾多更新單元及其週邊土地、建築物所有權人之財產權及居住自由,並因其利害關係複雜,容易產生紛爭。為使主管機關於核准都市更新事業概要、核定都市更新事業計畫時,能確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求,並促使人民積極參與,建立共識,以提高其接受度,本條例除應規定主管機關應設置公平、專業及多元之適當組織以行審議外,並應按主管機關之審查事項、處分之內容與效力、權利限制程度等之不同,規定應踐行之正當行政程序,包括應規定確保利害關係人知悉相關資訊之可能性,及許其適時向主管機關以言詞或書面陳述意見,以主張或維護其權利。而於都市更新事業計畫之核定,限制人民財產權及居住自由尤其直接、嚴重,本條例並應規定由主管機關以公開方式舉辦聽證,使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後,斟酌全部聽證紀錄,說明採納及不採納之理由作成核定,始無違於憲法保障人民財產權及居住自由之意旨。
舊都市更新條例第十條第一項規定:「經劃定應實施更新之地區,其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元,或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元,舉辦公聽會,擬具事業概要,連同公聽會紀錄申請當地直轄市、縣(市)主管機關核准,自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業或委託都市更新事業機構為實施者實施之。」(於九十七年一月十六日僅為標點符號之修正)雖有申請人或實施者應舉辦公聽會之規定,惟尚不足以保障利害關係人適時向主管機關陳述意見,以主張或維護其權利。上開規定及其他相關規定並未要求主管機關應設置適當組織以審議都市更新事業概要,且未確保利害關係人知悉相關資訊可能性,與前述憲法要求之正當行政程序不符,有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。
 
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