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大法官解釋釋字第695號

公佈日期：2011/12/30

解釋爭點

人民依國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約遭否准，其爭議由何種法院審判？

二、林錫堯大法官提出之不同意見書重點摘錄
－－多數意見既誤解釋字第540號解釋與兩階段理論之適用，斷章取義，憑空創造公權力行為，未能本於相關法規與行政法法理，務實思考是否有行政處分？何以有公權力行為？何以有公法爭議？人民提起行政訴訟之權源何在？人民提起行政訴訟可能之結果為何？復誤以為人民提起行政訴訟較能獲得保障，將原本由行政法院依法裁定移送民事法院審判，且經民事法院為第一審裁判之事件，復令其回歸行政訴訟程序，如此恐僅使當事人再度走入迷霧之中而已。更令人顧慮的是，如依此方式任意適用兩階段理論或援引釋字第540號解釋，恐將使更多案件陷入上述學者所論不能解決之法律上困境，對於人民、法院、行政機關徒增勞累，卻無益於爭議之解決與相關實體法理之發展

要旨

內容

本件主管機關清理國有林事業區內濫墾地，其性質係屬私經濟行政，非屬公權力行政，且不因訂定系爭要點而改變其性質或賦予公權力因素，自無由認定本件屬公法爭議

1.	主管機關雖訂定系爭要點，規定何種情形得與人民訂立租賃契約、何種情形應收回等內容，惟綜觀系爭要點內容僅七點（扣除首末條及解約規定，有關清理之規定僅共四點），內容簡約，以主管機關如何清理為主軸，論其法律上性質，當僅係內部作業之行政規則（行政程序法第 159 條參照），期使各機關處理公平一致，僅具內部效力，對人民及法院均不生拘束力，自不因訂定系爭要點而改變清理國有林事業區內濫墾地係屬私經濟行政之性質。
2.	且綜觀系爭要點內容，亦無授予人民公權利之意義與目的，依「法規保障目的說」加以判斷，人民無從依系爭要點取得訂立租賃契約之公法上請求權。
3.	另系爭要點第五點雖規定：「補辦清理程序經林區管理處進行公告及通知後，由占用人於限期內前往轄區工作站進行申報，並經林管處會同工作站進行圖資套繪與現場查測後，交由林管處組成專案小組進行複審。」占用人雖可申辦，惟綜其意旨，仍基於清理之需要，要求占用人協力，法律上並無強制拘束力，尚不宜因有此一規定而逕認系爭要點有賦予占用人對主管機關享有訂立租賃契約之公法上請求權。
4.	依多數意見，僅因清理國有林事業區內濫墾地涉及林地永續經營或國土保安等重大公益，即認其屬公權力行政，顯然誤解行政法將行政區分為「公權力行政」與「私經濟行政」之意義與標準。
5.	殊不知，凡百行政均在追求公益，而行政機關實現公益之手段則有公法行為與私法行為之別，因而有公權力行政與私經濟行政之區分，使其適用不同之法則與救濟途徑，此種區分乃法律制度之產物，並非屬先驗之存在。
6.	因此，公權力行政與私經濟行政之如何區分之問題，本質上是公法行為或私法行為之區分問題（如何區分，各種教科書或文章均有討論，此不詳述），係個案歸屬於公法或私法範疇之問題，必須就個案視依相關法規與行政法法理判斷之，且就個案如不能證明應歸屬於公法範疇時，宜推定屬私法範疇。但無論如何，不能僅因清理國有林事業區內濫墾地涉及重大公益，即認其屬公權力行政，否則將幾無私經濟行政存在之可能。
7.	再者，如依上述多數意見推論，林區管理處在與人民締結國有財產租賃契約之前之決定，係屬公權力行為，主管機關既已享有公權力，則當可行使此項公權力，作成行政處分命非法占用者返還土地，並依行政執行法自行強制執行，何須勞累本於私法上所有權人之地位，依法提起民事訴訟，再以判決為執行名義依強制執行法聲請法院強制執行。
8.	多數意見上述說法，顯非出於行政法基本原理而提出認定本件屬公法上爭議之正當理由。而如依此方式運用於後續發生之案件，則舉凡人民依行政規則或其他法規向行政機關申請為某種特定行為遭拒，不論所申請者係公法行為（行政處分、事實行為或其他行為）或私法行為，亦不論該法規內容與目的為何，凡有涉及重大公益者均屬公法爭議，顯未充分考量行政法有關公法行為或私法行為之區別標準與公權利等法理，而不當擴大公法爭議之範圍。
9.	且倘若人民提起行政爭訟，卻又因欠缺公法上請求權之依據而被駁回，徒增無意義之行政爭訟事件，對人民之權利保障並無實際功能，情何以堪？

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