大法官解釋 釋字第691號 |
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| 公佈日期：2011/10/21 |
| 解釋爭點 |
| 受刑人不服行政機關否准假釋決定訴請救濟由何種法院審理？ |
| 參、結語 行政法院未來將如何處理假釋與否之救濟，值得關注。尤其是本件解釋後，「假釋核准具恩典性質」的觀念若仍不改變，除會挑動「特別權力關係」的敏感神經外，釋憲聲請人恐將再受一次傷害。[11]「親民的司法」或「司法為民」的懸念，本是聯繫著司法應給人民溫暖及人民對司法信賴的臍帶，但不應僅止於口號。 本席於有關「受羈押者訴訟權」之釋字第六五三號解釋意見書，就針對受刑人訴訟權保障提出如下的隱憂與顧慮：「本號解釋受限於解釋範圍，僅及於受無罪推定之受羈押被告，並不及於已受有罪判決確定之在監受刑人。事實上，羈押被告與受刑人在監所內所受處遇差別並不大，至少兩者之權利救濟途徑同樣不周全。要將兩者同置於特別權力關係演變的脈絡去關照，才能真正掌握『通盤檢討』之契機，否則在『維持監所秩序之必要』優於基本權利保障之理念下，再依『推一下、才動一下』的改革經驗，修法或將僅及於宣告違憲部分，即『相關機關至遲應於本解釋公布之日起二年內，依本解釋意旨，就受羈押被告及時有效救濟之訴訟制度，通盤檢討訂定之。』而受刑人類同權利之保障，若仍自滯於特別權力關係之中，等待下次釋憲再舉一反一，恐就太悖於『國家是為人民而存在』的國民主權理念。」不幸言中，因為相關機關不但未如期於二年內修法，其通盤檢討亦僅限於羈押法。本件解釋也是「推一下、才動一下」的產物，未能勇於任事地將「公法事件應由行政法院審理」的憲法法理，說清楚講明白。同樣的情況之所以會一再重覆地發生，癥結都在於不願誠實面對真正的問題，且避讓該等問題根本地接受憲法檢驗。本件解釋同樣機巧地規避行政訴訟法第二條規定，轉移憲法問題焦點，並在方法上區隔「統一解釋法令」與「解釋憲法」，淡化憲法意識與論述，除削弱本件解釋的公信力外，更無助於問題的根本解決與提昇人民對司法的信賴。至於所預留「相關法律修正」，未來是否會成為點燃其他未爆彈的引信，而大量耗費「司法資源」，就有待觀察。 【註腳】 [1]此處所指之二元訴訟制度係以審判專業功能區分，與民國89年底全國司法改革會議就司法院定位所作成 之「一元多軌」或「一元單軌」之「一元化」不宜混為一談。後者之司法院審判機關化，「一元多軌」仍依專業分庭，「一元單軌」則應著重於憲法爭議之審理並配套選案權等機制，且並不排斥高等法院以下行政法院與普通法院分立之訴訟二元制度。此外，專業法院的設置，縱有如智慧財產法院，基於特殊背景 原因，將民事、刑事、行政訴訟置於同一法院，也還是依專業分庭，不服其裁判者，尚可依案件性質分 別抗告或上訴至終審的普通法院或行政法院，均不違反二元訴訟下專業審判之意旨。其他專業法院之設 置亦同，不擬贅述。 [2]以法律為特別規定，致人民不得逕依訴願法針對違法或不當之行政處分提起訴願之例外情形，除訴願須踐履之先行程序外，約尚有下列數種：（1）依法應向普通法院表示不服：例如依道路交通管理處罰條例第87條提起之聲明異議。（2）依法提起「視同訴願」之不服程序：例如公務員依公務人員保障法提起之復審；專門職業人員之會計師、建築師、技師、醫師針對懲戒之不服程序；依政府採購法第83條對申訴審議之判斷等。（3）提起訴願前可選擇是否先聲明不服：例如教師之申訴，依教師法第33條得逕提訴願，但亦得先申訴、再申訴，不服再提訴願；依農民健康保險條例第4條第3項之爭議事件亦同，屬雙軌制。（4）直接提起行政訴訟：例如依行政訴訟法提起確認之訴（第6條）及一般給付之訴（第8條第1項）；利害關係人逕提撤銷訴訟（第4條第3項）；不服經聽證作成之行政處分（行政程序法第109條）等，皆不以提起訴願為前提。（5）對程序上處置行為不服之特別救濟程序：例如行政程序法第14條、第33條第3項及第4項、第63條、第174條、行政執行法第9條、訴願法第76條等。從干預訴願權的程度而言，第一類形同「剝奪」，與本件解釋有關，其他則屬程度較輕的「限制」。又99年9月28日已送立法院審議之行政訴訟法修正草案，將交通裁決事件回歸行政訴訟，並於第237條之3規定：「逕向管轄之地方法院行政訴訟庭為之」，然立法理由僅稱：「交通裁決事件因質輕量多，而免除訴願前置程序」，於憲法所保障之訴願權未言及一字，更遑論剝奪之堅強憲法法理。 [3]以德國法制為例，德國基本法並未明定人民有「訴願權」，且從該法第19條第4項第1句規定：「任何人 之權利受公權力侵害者，皆得請求救濟。」亦推導不出行政訴訟之前，需設立被告行政機關有先行自我 審查之機制，而採三級三審的專業行政法院已可擔任監督與審查行政之任務。因此，德國法學界或實務 界已有廢除類似我國訴願之「聲明異議」（Widerspruchsverfahrens）的討論。Vgl. Christine Steinbeiß-Winkelmann, Abschaffung des Widerspruchsverfahrens - ein Fortschritt?, NVwZ 11/2009, S.686-692. Klaus Schönenbroicher, Leitziele und Kernpunkte der Reformen des Widerspruchsverfahrens, NVwZ 18/2009, S.1144-1147. 但德國之情形，與我國既有憲法第16條訴願權之規定，又有完備之訴願法制，以及尚採以二級二審為主的行政訴訟有別，尚難併論。 [4]本件解釋原因案件中「假釋與否」之決定所生爭議，確屬行政訴訟法第2條所稱「公法上之爭議」，且係在「法律別無規定」下，已符合行政訴訟法第2條所定之要件。就「公法上之爭議」要件而言，依據刑法第77條第1項規定，受徒刑之執行而有悛悔實據者，無期徒刑逾25年，有期徒刑逾2分之1、累犯逾3分之2，由監獄報請法務部，得許假釋出獄。監獄行刑法第81條即規定，對於受刑人累進處遇進至2級以上，悛悔向上，而與應許假釋情形相符合者，經假釋審查委員會決議，報請法務部核准後，假釋出獄。又受刑人累進處遇依據行刑累進處遇條例區分為4級，第2級受刑人已適於社會生活，而合於法定假釋之規定者，得報請假釋；而第1級受刑人合於法定假釋之規定者，應速報請假釋。由上可知，是否予以假釋，完全由執行自由刑之監獄所設監獄假釋審查委員會決議，報請法務部決定，法官或檢察官皆未與聞，屬典型的行政行為，並不以「假釋與否」規定在刑法之內，而異化其行為之法律性質，其與所謂「司法行政處分」（Justizverwaltungsakt）無涉。至於本院釋字第653號解釋係涉及受羈押被告於看守所內處遇所生爭議之救濟，釋字第681號解釋則係有關假釋撤銷決定之救濟，皆與本件「假釋與否」決定之救濟有所不同，若需比照援引，應審慎為之。 |
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