大法官解釋 釋字第691號 |
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| 公佈日期：2011/10/21 |
| 解釋爭點 |
| 受刑人不服行政機關否准假釋決定訴請救濟由何種法院審理？ |
| 解釋意見書 |
| 部分協同部分不同意見書： 大法官 李震山 本件解釋文謂：「受刑人不服行政機關不予假釋之決定者，其救濟有待立法為通盤考量決定之。在相關法律修正前，由行政法院審理。」針對「由行政法院審理」之結論部分，本席敬表贊同。但「在相關法律修正前」等語，寓有本件解釋僅具暫時或中間決定性質，「有待立法為通盤考量」而得「決定」變更本件解釋，包括可將「由行政法院審理」修法改為「由普通法院審理」之意涵。惟立法機關已於行政訴訟法第二條自定富含憲法權力分立相互制衡及訴訟權實效保障的立法政策，即「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟」之原則，而該價值之決定及「例外之解釋應從嚴」的法理內涵，顯足以成為「立法裁量」（或稱「立法形成自由」、「立法形成之裁量」等） 自我拘束之內在限制（immanente Schranke） 。換言之，本解釋作成後，立法機關能將公法事件交由普通法院審理，或在行政訴訟已漸趨完備下另設置特別訴訟程序之裁量空間，極其有限，故實無須再添加「相關法律修正前」等語之蛇足。 本件解釋僅提供答案而未附理由，遑論齊備相關的憲法論述。在理有未明且依據闕如的情況下，該「由行政法院審理」之結論有如「煙幕彈」，隱藏著多數意見期待立法者嗣後尚得「撥亂反正」之真意，此形同昭告，立法不必在意大法官解釋「有拘束全國各機關及人民之效力」，並鼓勵立法機關違反自己所定下「公法爭議應依行政訴訟解決」之原則，思緒曲折怪誕，難以服人。更重要者，基於裁判專業所建置之審判二元訴訟制度，[1]長年行使後根基漸穩並融入我國法文化，且在今日制度趨於健全後，成為訴訟權發揮保障功能之基本程序架構，已屬合於憲政秩序重要的一環。然不可諱言的，具有審查行政不法民主意涵之行政訴訟一元，難見容於昔日行政威權體制，歷經無數法學理論與實務先賢嘔心瀝血方建置完成且仍在困頓成長之中。對此較弱的司法枝椏，司法當局對之細心呵護、大力扶持都來不及，實經不起釋憲者在高度共識下，同意透過本件解釋所提供既寬泛又屬例示性質的「立法裁量」依據，任由立法機關加以摧折。此例一開，旦旦伐之，縱參天巨木亦難持久屹立，何況是成長中司法之樹的一枝。有鑑於此，爰提本意見書。 壹、行政訴訟法第二條的憲法意涵，不宜以本件係「統一解釋法令」，與「解釋憲法」性質有別為由，完全避而不論，致使本件解釋只提供答案而未備理由。此外，一旦「公法爭議由行政法院審理」原則之例外過多，終將反噬原則存在的正當性，形成司法機器的失靈 一、二元訴訟制度下，將「公法爭議交由行政法院審理」與權力分立相互制衡及人權保障有密切關係 我國司法裁判之審判權劃分，係採歐陸法系之二元制度，即民事、刑事交由普通法院審理，行政事件交由行政法院審理。我國憲法對此並無直接規定，因此立法者自可依憲法第七十七條規定：「司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒。」之意旨行使創設權，從而制定相關法院組織法及訴訟法，作為組織、人員、作用及相關程序之配套。該二元訴訟制度運作多年且與時俱進調整，係思辯民主（deliberative democracy） 下之產物，且經本院多號解釋所肯認（釋字第四四八號、第四六六號、第五四Ｏ號解釋參照） 。再隨法制漸次進步與完備，訴訟權之保障已從早期「利用法院」為已足之低標，提升到「利用專業法院」以有效維護人民權利之高標，俱皆成為合於憲政秩序的重要支柱。 二元訴訟體制之意旨，形式上似僅與司法專業分工、分流，提昇裁判品質與效能有關，或只被評價為手段性、工具性的制度。實質上則不然，因其與權力分立相互制衡之定位、訴訟權的實效保障，進而落實各項人權保障之憲法目的，皆有密切關係。就司法權與行政權分立且相互制衡言，行政法院透過行政訴訟，有審查行政不法之制衡功能。就本件解釋言，若將制衡行政院法務部假釋與否之相關行政實體與程序作為，交由非行政法專業之刑事庭或民事庭掌理，應極有可能會因偏離行政事件之本質，而降低審判品質，阻礙行政審判專業化腳步。且將部分公法爭議交由普通法院審理，而其他大部分公法爭議則由行政法院審理，也可能因悖於「事物本質相同，同其處理」，產生不合理之差別待遇而有違平等原則，且其所依之程序是否合乎正當法律程序，皆不能無疑。再者，若將公法爭議交由普通法院審議，尚涉及是否變相剝奪憲法保障人民訴願權之棘手憲法問題。因此，二元訴訟制度之維護，不僅是法律問題，亦是憲法問題。 進一步言，今日行政行為之內容日趨複雜分歧，在審理有關專門技術之行政爭議事件，實應具備專門行政知識，此乃設置專門審判行政訴訟之獨立法院而司其事之由。德國在一般行政法院之外，甚至再分為社會、財稅等特別行政法院，我國制度雖不及於此，但從司法院積極辦理「行政訴訟法官證明書核發」，以及每三年換證一次的要件、程序與審查，由其審慎將事之情況，就可知尊重行政審判專業性的必要。因此，以專業分工為重點的行政訴訟法第二條之內容作為本件解釋之主軸，並非對問題的簡單回答，而乃是合乎憲法目的之精髓。本件解釋輕率地將目的與手段錯置，刻意冷落行政訴訟法第二條所具之憲法精神，導致審查整體失焦而有體無魂。 由於將公法事件交由普通法院審理，形同剝奪憲法第十六條賦予人民之「訴願權」，恐需有堅強的憲法法理依據。因為訴願受理範圍及於事件之妥當性與合法性，而訴訟只審查事件之合法性，若剝奪訴願權，無異限制人民質疑行政處分妥當性之機會。此外，行政事件未給行政機關透過訴願程序自我審查之機會，或以非訴願程序之其他較欠嚴謹的申訴或聲明異議制度代之，將略去訴願法中有關之程序保障，例如當事人之程序參與權等，並不會減輕非專精行政法的普通法院之負擔，更無助於裁判品質之提昇。雖然現行法中不乏令當事人以他種途徑取代訴願洵致無法提起行政訴訟之規定，[2]縱然續轉經民事或刑事訴訟等途徑，其是否即能充分發揮屬程序基本權之「訴願權」功能，恐有疑問。當憲法仍保留人民訴願權，而又有完備的訴願法配套下，不備理由地剝奪訴願權，就是「不守憲」的具體表徵。[3] 二、「統一解釋法令」與「解釋憲法」真的是河水不犯井水？抑或應互通有無？ 多數意見認為，本件解釋係「統一解釋法令」，其與「解釋憲法」性質有別，並無須以憲法探究法令意旨。因此，只在理由書中蜻蜓點水地提到「憲法第十六條保障人民訴訟權」，並刻意規避富含憲法價值與明確立法決定的行政訴訟法第二條規定，[4]僅於解釋之末聊備一格地稱：「依照行政訴訟法第二條『以下』有關規定，此類爭議由行政法院審理。」幾近噤聲不談憲法理念，應有其心虛之處。至於針對前揭「性質有別而解釋路徑應裁然劃分」的觀點，許玉秀大法官已在釋字第六六八號解釋之協同意見書中表示「殊難想像」的質疑，即：「縱使互相爭執的兩種意見，並未提及憲法意旨，除非兩種意見均符合憲法意旨，否則大法官不能迴避從憲法意旨解釋法律的基本立場。至於互相歧異的見解與憲法意旨是否不符，非經審查不能知悉，如果因為雙方沒有對於合憲與否進行爭執，大法官就不進行憲法審查，萬一兩種見解之一或兩種見解均與憲法意旨不符，則解釋基礎已經不符合憲法意旨，解釋結論也不能發生解釋的效力。因此認為受理統一解釋的聲請，可以不必進行憲法解釋，殊難想像。」本席贊同之。 |
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