大法官解釋 釋字第691號 |
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| 公佈日期：2011/10/21 |
| 解釋爭點 |
| 受刑人不服行政機關否准假釋決定訴請救濟由何種法院審理？ |
| （二）「特別權力關係」餘毒猶存 按「特別權力關係」（das besendere Gewaltverhältnis）理論計有三項核心內涵：[25] （1）國家權力之行使無需受到個人基本權利之限制。亦即，特別權力關係的臣屬者（如軍人、公務員、學生、受刑人）無「基本人權」可言； （2）國家於特別權力關係中發佈之一般性「行政規則」（Verwaltungsvorschriften, Verwaltungsverordnungen），不同於國家對人民發布之「法規命令」（Rechtsverordnungen）。亦即，無需法律授權，不適用「法律保留」原則； （3）國家在特別權力關係中對權力臣屬者所為之具體「個別指令」，不得作為行政訴訟之客體。亦即，特別權力關係的臣屬者不得以國家為被告，進行行政爭訟。 本來，「特別權力關係」理論乃以「國家為一密閉權利主體」（從而可截然區分內、外關係）之虛擬假設為基礎。而無論第一級受刑人之假釋「權利」，或第二級例如，公務員（文官）與軍人為國家內部成員，其與國家之關係為「內部關係」，有如昔日之家臣與領主；不同於國家與人民間之「外部關係」。「內部關係」為倫理關係，「外部關係」為法律關係。此一「內、外截然區分」說，在封建社會打破、世襲階級消失後，已缺乏說服力；不意移植於虛有「民主共和」外表，實際仍沿襲「帝制傳統」的我國，竟支配司法實務長達六十年之久。七Ｏ年代以還，台灣社會日益開放，民主法治觀念日進，特別權力關係理論乃次第瓦解。其中，大法官解釋對於回復「特別權力關係臣屬者」之「訴訟權」用力最深。先是允許彼等得就「公法上財產關係所生之爭議」（對國家）提起訴訟，[26]進而允許彼等就「重大影響其身分關係之決定」（對國家）提起訴訟；[27]並由「公務員」擴及「學生」，再至「軍人」，逐步推進，成果斐然。 去年本院作成釋字第六八一號解釋（99/09/10），宣告「撤銷假釋之處分」應予受假釋人（於入監執行殘餘刑期前）適時向法院請求救濟的機會。法治的陽光已然照入「特別權力關係」在我國殘存的最後一個黑暗角落-- 監獄。倘本件解釋能順勢推進，明確宣示「受刑人累進處遇進至二級以上，悛悔向上，而合於法定假釋之規定者，於申請假釋遭到否准時，應有訴訟救濟機會」，則「特別權力關係」即可全然瓦解。如今功虧一簣，為德不卒，殊為可惜。 不唯如此，本案聲請人於一ＯＯ年八月十六日向本院提出統一解釋補充理由，聲請將最高行政法院一百年度裁字第九Ｏ一號裁定列入統一解釋之對象。嗣本院以其與前揭系爭「最高行裁定」同為最高行政法院所為裁定，與聲請本院統一解釋之要件不合，決議不予受理。在該件不予受理之裁定中，赫然出現：「假釋之核准具恩典性質‥‥‥受刑人並無申請假釋之權利‥‥‥（其）對於法務部否准假釋而提起課予義務訴訟時‥‥‥行政法院應予駁回」的說法[28]。令人錯愕，更令人憂心！ 四、行政法院應善體本件解釋意旨，積極維護合於假釋要件之受刑人之訴訟權 本件「解釋文」不僅宣示：受刑人不服行政機關不予假釋之決定者，「在相關法規修正前，由行政法院審理」；並於「理由書」（第三段）說明交由行政法院審理的理由：「在相關法規修正前，鑑於行政機關不予假釋之決定具有行政行為之性質，依照行政訴訟法第二條以下有關規定，此類爭議由行政法院審理」。本院「統一解釋」旨在統一不相隸屬之政府機關間，因適用同一法令所生之見解歧異，是行政法院應即善體本件解釋之意旨-- 累進處遇進至二級以上，悛悔向上，而合於法定假釋規定之受刑人，於申請假釋遭到否准時，應有訴訟救濟機會--以「法律上利益」為基礎，肯認此等受刑人之訴訟權，就主管機關否准假釋之決定進行實質審查。切不可繼續抱守前此「假釋決定係屬恩典（恩賜）」的見解，逕以程序（不合法）駁回此類爭議。據本席理解，本件多數大法官絕無意使本件解釋淪為口惠而實不至的空包彈！ 五、本件「理由書」中應併指明，法院審理此類訴訟所應遵循之最低正當程序 憲法第十六條僅謂「人民有‥‥‥訴訟之權」，未及深入內涵。綜觀國際人權規範，尤其「歐洲人權公約」（European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, 1953 ECHR）之規定，[29]「訴訟權」（right to a court, right to a fair trial）計含三項核心內容： （1）接近使用法院的權利（right of access to a court）； （2）關於法院組織之保障（guarantees concerning the organization and the composition of the court）； （3）關於訴訟程序之保障（guarantees concerning the conduct of the proceedings）。[30] 本院前此關於「訴訟權」之解釋，多關注於人民何時應有「接近使用法院的權利」，本件解釋前述意見亦同。惟其他國家及國際法院（如歐洲人權法院）實務則多偏重於如何完善「訴訟程序之保障」。鑑於現行假釋程序猶未臻於理想，為畢其功於一役，本席以為，本件「理由書」中應併指明法院審理此類訴訟所應遵循之最低正當程序，諸如：預先告知受刑人審查會舉行期日、審查時應予受刑人書面陳述意見或面談（interview）之機會、受刑人得委任代理人提出有利證據、審查決定應以書面通知受刑人，並記明理由（含對受刑人未來表現之期望）及救濟方法等。[31]俾假釋決策程序得以適度透明，符合現代法治國家正當法律程序保障的要求。[32] 總之，多數大法官既決議受理本件聲請，作成統一解釋，自當恪守其前提共識，在解釋文中明確釋示「受刑人符合假釋要件而申請假釋遭否准時，應有訴訟救濟之機會」，俾能論理一貫。由於「憲法上所保障之權利或法律上之利益受侵害者，其主體均得依法請求救濟」乃本院多號解釋一貫之見解，本號解釋對此並無修正；為提升大法官議事效率，本件原非不可僅就系爭兩終局裁判見解歧異部分，作成「統一解釋」。惟如僅為通過解釋，堅持「統一解釋不碰觸憲法問題」，則不免劃地自限，論理難明。本席忝為司法院十五名大法官之一，深體憲法託付之重，全民期許之深，自認應經由理性思辨、說理辯難，與同儕大法官一齊尋求共識，形成正確可行之多數意見。但因力有未逮，不得已藉此個別意見，略抒己見，以為補強，並策來茲。 |
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