大法官解釋 釋字第691號 |
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| 公佈日期：2011/10/21 |
| 解釋爭點 |
| 受刑人不服行政機關否准假釋決定訴請救濟由何種法院審理？ |
| （二）不服假釋申請決定之救濟法制—立法者的裁量範圍何在？ 本號解釋多數意見期待立法者通盤考量申請假釋的救濟管道問題：「‥‥‥從而受刑人不服行政機關不予假釋之決定，而請求司法救濟，自應由法院審理。惟究應由何種法院審理、循何種程序解決，所須考慮因素甚多，諸如爭議案件之性質及與所涉訴訟程序之關聯、即時有效之權利保護、法院組織及人員之配置等，其相關程序及制度之設計，有待立法為通盤考量決定之。」 目前依本號解釋，受刑人能循行政爭訟請求救濟，僅屬暫時與應急性質，立法者亦可能重新調整假釋救濟之管道，並非一定遵循行政訴訟途徑不可。 誠然，申請假釋之否准，以該決定的機關從屬、權力性質來判斷，依「事務本質」（Natur der Sache）而論，當屬於典型的行政處分。但一個針對行政處分、又屬於公法爭議之案件，立法者得以「功能最適」原則為考量，決定由何種法院體系審查。該種訴訟之程序、審級及其他特別的救濟規定，亦然。故並非所有公法案件皆須依循行政訴訟不可。例如關於選舉案件、交通違規案件之爭訟等，皆非由行政法院予以審判，即為適例。 而行政訴訟法第二條的概括審判權之規定，也明白地規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟」。故法律如有除外規定，即可將公法案件交由普通法院承審之。不過，這種排除必須明白見諸於法律的規定方可，否則即可以因「無特別法排除」，而交由行政法院審理也。故本號解釋多數意見之所以採取臨時性的指示不服假釋否准，可以援引此一條文來提起行政救濟，也是著重於相關法律（監獄行刑法第六條），雖只云申訴制度，雖未提及向法院請求救濟權，但也沒有明白排除行政救濟管道的規定。所以自可適用行政訴訟法第二條之規定也。 這種解釋方式當不無牽強。該「排除論」須是立法者已承認有訴訟權為前提。故追根究底，唯有本號解釋如改採憲法解釋，即可「大法官造法」，替行政救濟之合法性獲得一個更明確之依據也。 本席以為立法者儘管擁有重塑假釋權法制的權力，但是這個政策形成權，已受到相當程度的限制： 第一，立法者未享有廢止假釋權之權限。假釋制度一旦經過立法承認，且可上源自憲法人權位階之支持，故已經形成了涉及到人權的制度，已非純然立法創設之權利，也就是所謂的「既成事實之權利」（fait accompli）。故立法者對於假釋制度，僅能「修」而不能「廢」。例如：對於假釋的門檻，儘可以由服刑期滿二分之一，改為服滿三分之二；以及增加假釋條件，都可以屬於立法者的假釋政策權。 第二，對於不服假釋申請的救濟，以功能取向而言，仍以行政訴訟為當。但依本號解釋作出後的行政救濟程序，顯然失諸於形式主義。如同本席在釋字第六八一號解釋不同意見書中已指出：如果將假釋決定認定為法務部之行政處分，對之不服時，則受刑人應向行政院提起訴願。訴願不服，再提起行政訴訟。 因為上述救濟程序，將審查假釋決定之重心，置於遠在天邊的行政院。這種欠缺專業監督能力的訴願決定機關，遠不如對監獄假釋作業有實質監督權限與經驗的法務部來得有效率。故應將法務部作為訴願審理機關較為妥當。 儘管如此，鑑於假釋業務是一種專業取向的行政。假釋決定乃出自監獄內部的假釋委員會之專業決定，即便上級機關為法務部，對之也僅是類似對自治行政所為的「合法性審查」—審查形式要件、法定要件的外觀合法性審查而已，沒有辦法進行「妥當性審查」。即便是行政法院，面對來自行政機關內部由專家組成的假釋委員會所作的專業判斷，法院最多也不過是以合法性審查，或是有無恣意（違反平等權）的審查而已。這也是行政法上行政法院必須尊重行政機關專業裁量（例如對於大學自治與學術自由的尊重一般）所顯現出的「司法自制」。對於個案的是否完全公平與正確衡量，行政法院顯難扮演補救角色。 有鑑於此，本席主張對於申請假釋不服之救濟，重點應置於監獄的自我審查之上。易言之，此類救濟應創設「聲明不服」之制度。受刑人對於申請假釋於相當時間內未獲回應、或獲得否准之決定，得向所管監獄聲明不服。監獄應於法定期間內，負有重新、審慎審查之義務。如認為無理由時，應將假釋申請移送上級機關法務部審核，並視為已提起訴願論。法務部否決此申請後，即可提起行政訴訟。 此項提議雖然與目前訴願的程序並無太大差異，但重點置於監獄的再審查，且向法務部而非行政院提出訴願，使其能較有專業審查之能力。 至於本席認為撤銷假釋處分如來自保護管束因素，則應採取之行政救濟管道，也應循此新的訴願程序為妥。但如本席前已述及，這種類型的行政救濟最為重要，因為其撤銷假釋之決定，不若許可假釋與否需透過專業之假釋委員會議決，容易造成權力濫用。所以訴願與行政程序必須更為完善。行政法院的「司法自制」原則，在此不適用之。 三、結論—苦汁與蜂蜜 由上述討論可知，本號解釋應當更積極的促使我國長年來視為監獄當局內部管理行刑之措施，也屬於一般法院所無庸關注的假釋作業，必須完全蛻變，重新披上一個合乎法治國的外衣。本院釋字第六八一號及本號解釋已提醒吾人，我國目前假釋法制依然充斥著許許多多的「未爆彈」！ 當然，如果對照起本院釋字第六八一號解釋的保守，本號解釋在其「墨漬甫乾」的一年後作成，吾人欣見大法官明確承認否准假釋決定具有行政處分的性質，從而開啟了行政救濟之門。又進一步超越現行法律明文規定，創設出受刑人擁有申請假釋之權，一改過去視假釋制度為行政當局之恩准制之陳腐專制之陋風。更使得對假釋決定的行政訴訟救濟方法，由撤銷之訴增加了給付之訴的種類，在符合假釋之條件下，行政機關必須依法作出假釋之決定。一年內的「法治觀」成長之大，令人振奮！ 不過，就建立一個完整且合理的假釋制度而言，即使本號解釋多數意見的努力，也不脫「挖東牆補西壁」的特色，只能填補一小塊制度之漏洞而已。整個假釋制度的落伍與潰爛，彷彿病人罹患盲腸炎般，急待完全割除。 我國旅美學人陳之藩教授，曾經在一篇散文中提到美國最偉大的總統林肯，曾經說過的一句話：「欲補蒼蠅，以一盆苦汁來吸引之，遠不如一滴蜂蜜來得有效[6]。」 好一句令人省思的金玉良言！吾人也可以適用到國家的假釋法制之上。矯正受刑人之惡性，如同撲補蒼蠅一般。國家對於犯人所科處的監禁徒刑，的確宛如苦汁一般。而適時且公正的假釋，也甜蜜如蜂蜜無異。是否國家應當將矯正法制構建成能吸引「浪子回頭」的「蜜汁法制」乎？ 猶記得本席在本院釋字第六八一號解釋不同意見書以下述的話語為結尾，抒發了本席對立法者的急切呼籲：我國假釋制度仍然籠罩在特別權力關係之「浮雲蔽日」的陰影之下，本號解釋已經揭開了此陰霾的一角，然而，制度之魑魅魍魎仍上下流竄，立法院何日乾坤一擊，以撥雲見日乎？ 凡人本性皆易於蔽帚自珍，本席亦難免也。故謹敢不憚重複斯言於此協同意見之末。其辭或厲或重；其鳴雖噪、雖切，猶望能得驚醒有司者清夢之些許功效乎！ |
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