大法官解釋 釋字第680號 |
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| 公佈日期：2010/07/30 |
| 解釋爭點 |
| 懲治走私條例第2條第1、3項違授權明確、刑罰明確原則？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 林子儀、賴英照 本號解釋之多數意見依循本院釋字第五二二號解釋之意旨，認懲治走私條例第二條第一項規定：「私運管制物品進口、出口逾公告數額者，處七年以下有期徒刑，得併科新臺幣三百萬元以下罰金。」第三項規定：「第一項所稱管制物品及其數額，由行政院公告之。」其所為授權之目的、內容及範圍尚欠具體明確，且第二項所要科處刑罰之行為，必須從行政院訂定公告之「管制物品項目及其數額」中，始能知悉可罰行為之內容，且就懲治走私條例整體觀察，亦無從預見進出口何種物品達何等數額將因公告而有受處罰之可能，有違授權明確及刑罰明確性原則，而屬違憲之規定。 本席等對於多數意見認上開規定為違憲之結論，敬表贊同。惟本席等認為，立法機關授權行政機關就刑罰構成要件以法規命令予以補充，如能從授權之母法規定之整體關聯意義，明確判斷授權之目的、內容及範圍者，即屬合憲之授權，毋須另外要求受規範者能自授權之法律規定中預見其行為之可罰，作為合憲授權之要件，此部分與多數意見不盡相同，爰提協同意見如下。 一、立法機關授權行政機關以行政命令補法律之不足，符合權力分立制衡原則。 本案所涉及之憲法問題為：立法機關得否授權行政機關就刑罰構成要件以法規命令予以補充？要回答這個問題，我們首先應先探討的問題是，憲法是否允許立法機關得授權行政機關以行政命令補充法律之不足？ 憲法規定立法權屬立法機關，如立法機關將憲法賦予之立法權授權給行政機關，是否符合權力分立制衡原則，即有疑義。惟從各民主憲政國家之憲政實務觀之，立法機關授權行政機關以行政命令補充法律之不足，乃為普遍之現象。此亦為各國憲政發展之現實所需，而不得不然。[1]蓋國家為因應瞬息萬變之現代社會，其職責日趨龐雜，所須處理之公共事務，其分工亦日趨精細與專業化，立法機關已難勝任龐雜之立法任務；若立法機關不得授權行政機關以行政命令為法律之補充，立法機關即難達成憲法所賦之職責。[2] 根據本院以往解釋，亦均肯認立法機關於不違反法律保留原則之範圍內，得授權行政機關訂定行政命令，以補法律之不足，但必須符合授權明確原則（本院釋字第三四六號、四六五號、五一四號、五四七號、五九三號、六Ｏ四號、六二九號、六七六號解釋參照）；即係認立法機關於符合一定條件下，授權行政機關以行政命令補充法律之不足，並不牴觸憲法之權力分立制衡原則。 二、立法機關之授權仍有其界限 立法機關固得於一定條件下授權行政機關以行政命令補充法律之不足，但並非謂立法機關得將全部立法權完全授權行政機關以行政命令為之。關於立法機關就何類立法事項、應符合何種條件，而得授權行政機關以行政命令補充法律之不足，本院過去解釋係將之與法律保留原則合併討論，並依「規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重」，而對法律保留有不同程度之要求（本院釋字第四四三號解釋參照）；分別對何類事項應由立法機關自行以法律規定而不得授權行政機關以行政命令補充，以及得由立法機關授權行政機關以行政命令補充者，立法機關授權之「目的、範圍、內容」須具體明確（授權明確原則），頒有相關之解釋。 以層級化之法律保留作為判斷立法機關得否授權行政機關以行政命補充法律之標準，一方面係在防止立法部門過分將憲法賦予之權力轉移至行政機關，致權力不當向行政部門傾斜、集中，破壞權力分立制衡，而使人民自由權利有受權力獨大之行政權威脅之危險。另一方面，僅因憲政發展之現實所需，尚不能盡除行政負擔立法功能之疑慮；畢竟國家之主權屬於國民全體，政府的各種作為均需建立在實質或形式、直接或間接的民意基礎之上，其中尤以涉及人民自由及權利之事項為然，是以要求行政命令之訂定不違反法律保留及符合授權明確性原則，即是藉由形式上的權力劃分及權力授予，確保行政機關之權力行使與立法機關所代表的民意間，有直接或間接的連結，補強行政部門之民主正當性。[3]此外，要求立法機關之授權，必須符合法律保留原則與授權明確原則，亦在使司法釋憲者於審查行政機關依立法機關之授權所訂定之行政命令，有無逾越立法授權之權限；並於其涉及限制人民自由權利時，亦使司法釋憲者得以審查該行政命令是否符合憲法所求之比例原則或平等原則。則司法釋憲者於必要時方能善盡維護權力分立與制衡之政府體制與保障人民憲法權利之職責。[4] 三、立法機關授權行政機關就刑罰構成要件以行政命令予以補充，不違反罪刑法定原則。 本號解釋所涉及之立法授權類型，為立法機關授權行政機關就刑罰構成要件以法規命令予以補充，是否屬於立法機關應自行以法律規定而不得授權行政機關以行政命令補充之範疇，本院以往相關解釋，有不同觀點。例如本院釋字第四四三號解釋認為刑罰剝奪人民生命或限制人民身體自由，必須遵守罪刑法定原則，以制定法律之方式為之，而不得授權行政機關以行政命令補充之。而本院釋字五二二號解釋則認為，刑罰之構成要件，應由法律定之；若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，其授權之目的、內容及範圍應具體明確，而自授權之法律規定中得預見其行為之可罰，方符刑罰明確性原則。該號解釋所採之原則即較釋字第四四三號解釋所採者為寬，此亦為本號解釋多數意見所採之原則。 惟本院釋字第五二二號解釋與本號解釋之多數意見，雖肯認立法機關得將刑罰構成要件，授權行政機關以行政命令予以補充；但立法機關為該項授權時，除應將授權之目的、內容及範圍為明確規定外，該授權之法律規定，亦須使受規範者得預見其行為之可罰，以符刑罰明確性原則之要求。就上開要求立法機關於授權時，應將授權之目的、內容及範圍為明確規定之部分，本即為本院對於立法授權必須符合授權明確原則之所需；而該要求所具之憲法規範意義，亦已如上所述。然就上開要求該授權之法律規定，必須使受規範者得預見其行為之可罰，以符刑罰明確性原則之部分，究所何指，即費猜疑。 |
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