大法官解釋 釋字第680號 |
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| 公佈日期：2010/07/30 |
| 解釋爭點 |
| 懲治走私條例第2條第1、3項違授權明確、刑罰明確原則？ |
| 二、罪刑法定原則對法律授權的控制 前所論及者，乃不涉及刑法處罰構成要件的授權而採寬鬆審查的情形。然而如涉及空白刑法法規之授權，我們就必須從罪刑法定所欲堅持維護的價值，去思考對其將如何影響授權的界線。罪刑法定原則會墊高授權明確性要求的基準，業經本院先例所確認。釋字第四三三號解釋雖然不是針對授權明確性所為的解釋，但該案針對公務員懲戒法內許多概括規定是否違憲的問題，特別區分公務員之懲戒處分不同於刑罰，「懲戒權行使的要件與效果應受法律嚴格規範之要求，其程度與刑罰之適用罪刑法定主義‥‥‥非完全一致」，這對於刑法要件應符合更高度的國會保留已經埋下伏筆。釋字第四四三號解釋則凸顯出，剝奪人民生命或限制人民身體自由的刑罰，在層級化法律保留的體系裡，佔據核心的國會保留位置。至釋字第五二二號解釋，本院直接處理空白刑法法規授權的問題，該號容許刑法處罰之構成要件得授權予命令為補充規定，但在授權明確性的控制上，除了一般授權明確性所要求的「其授權之目的、內容及範圍應具體明確」以外，尚要求「須自授權之法律規定中得預見其行為之可罰」，也就是說，刑罰構成要件授權明確與否，較諸一般事務之授權之審查，必須思考更多的要素，一方面必須視授權母法對行政機關的政策指導是否清晰，另方面則必須從受規範者的角度去考量，母法中是否已呈現出那些行為態樣可罰。 加強對空白刑法法規授權之審查，乃在呼應罪刑法定原則的關懷。罪刑法定原則要求刑罰必須由立法者以法律形式自行訂定，最一般的說法是其目的在節制國家權力，確保人民的自由權利[10]：從古典的自由主義與契約論的角度而言，只有由人民代表組成的議會，事先同意以刑法加以禁止的行為—亦即是人民自我統治下的同意，始能動用刑罰干涉人民的自由，反面敘述即是凡不屬於國家（議會）以預先制訂的法律明文禁止的範圍，都屬於人民自由行動的範圍。而預先確定刑罰的範圍，不只是確保其人身不虞遽受刑罰枷鎖所困而已，更重要的是，人們始能在不虞恐懼的條件下，充分「開展其快樂生活的自由」[11]。誠然，行政在現今有其自主的民主正當性來源，然倘我們仍維持國會係代表人民自我統治意志的規範性預設；仍肯定國會的組成乃全面性地涵蓋各種利益的多元呈現；仍承認國會的程序係繁複而透明公開的，那麼人民的某種行動自由，能否以刑罰加以侵奪的價值決定，係應由國會為之，即尚非能由行政部門所能輕易越俎代庖。 刑法的基本立場是慎刑，刑罰被定位為「能不用就不用」的最後手段，又刑法的安定往往有助於其預防功能的發揮[12]，從這些面向來看，國會繁複的三讀程序，必須折衝乃至可能導致決策僵局的機制，本身也就可視為是節制國家刑罰權行使並避免過度頻繁變動的制度設計。相較之下，委由行政機關從事立法決策的優點在於彈性、靈活、應變、因時因地制宜、專業技術取向、不因會期更迭而停擺、不易因議事折衝困境而決策觸礁等等，但在刑罰脈絡裡行政豐沛積極的決策動能反而可能是警訊。我們事實上不必太為國家受到節制的刑罰權擔憂，國家廣泛的行政管制或許不可一日或缺，但針對特定行為的刑罰卻未必不可一日或缺，刑罰基本上只是國家所能運用的各種管制手段中的一種，假如在刑罰領域內特別要求較高密度的法律授權，乃竟導致無從取得國會針對特定行為具體授權之刑罰規範，這也不過是對行政部門釋放下列訊息：這個議題國會難以委決具體授權之範圍，行政部門若認為仍有管制的必要，宜採取法律保留及授權明確密度較低的其他管制方式為之—而這些也通常是較不嚴峻的手段。 總之，歸納而言，空白刑法之授權須使受規範者能從授權母法中預見行為可罰，係出於罪刑法定所涉的幾個相關考量：經刑罰禁止的行為必須經過人民代表事先的同意、保護受規範者能事先知悉、節制國家刑罰權或行政濫權。不過本席等並不認為釋字第五二二號解釋所提出所謂預見行為可罰的標準，是指必須規範到使人民從授權母法中即已明確知悉具體會受到處罰的個別行為的明確地步，蓋授權明確性的要求倘果真至此程度，實際上授權空間已然消逝，與要求立法者自行訂定難謂有何差別[13]。 那麼授權母法須令人「預見行為可罰」，究竟是指必須明確到何種程度呢？發展出「預見可罰性」標準之德國聯邦憲法法院一連串的判決的理由與思考可供參酌。德國聯邦憲法法院早在1962年的道路交通法一案中即指出刑罰領域授權條款明確性必須受到更嚴格的審查，而授權之明確性是指由母法中就可以預見那些行為係屬可罰，而非從授權之命令才能發現[14]。此一審查標準貌似極為嚴格，實務操作卻比文字顯現出來的緩和許多，不如想像中嚴峻。以1991年及1992年兩則審查外貿法（Aussenwirtschaftsgesetz）授權是否明確的判決為例。外貿法第2條授權在該法所限制範圍內得以命令補充管制進出口行為之要件。違反者應受刑罰制裁。第7條1項3款則規定為避免嚴重妨礙德國之外交關係，得限制對外貿易行為。法院於1991年的判決中認為，從「避免嚴重妨礙外交關係」之用語，即不難知悉主管機關將朝何方向行使其授權，亦不難推知本案所涉戰爭與策略性物品列入管制範疇，且期待從事外貿之人去獲悉管制輸出的清單，並不為過[15]。換言之，法院認為法律提供政策方針便已足以使受規範的人民預知管制領域裡的風險。1992年的判決復指出，刑罰越嚴重，立法者對處罰要件就必須自為越詳細的規定，但另方面如果過度強調法律之明確性要求，亦有過於僵化、瑣碎，無法因應情勢變遷的風險。從第7條1項3款的規定與法律整體可以推知，立法者有意以刑罰處罰未經許可，而輸出非完全使用於民間用途之物品，致嚴重妨礙德國對外關係之行為，是法律本身已清楚地規範可罰之要件[16]。 類似地，在1996年的瀕臨滅絕動物保護案，學界指稱聯邦自然保護法第30a條第2項將刑罰構成要件「瀕臨滅絕動物種類」（Aussterben bedrohten Tierarten）授與行政機關以命令規定，係屬立法者之「自我繳械」（Selbstentmachtung），違反授權明確而構成違憲。但聯邦憲法法院不同意此看法，法院認為即使沒有參照補充之法規命令，法律所使用「瀕臨滅絕動物種類」一詞本身就已是令人可以理解的概念，而具備那些要件特徵始列入「瀕臨滅絕動物種類」範疇，則有可資證明之事實作為判斷依據，而這些作為判斷依據之事實對本法之主要受規範者---研究動物之專業人士或販售或嗜好養育動物人士等行家---而言原則都是清楚的，或至少可輕易獲得資訊，而法規命令的補充，只是讓原本已經明確的法定處罰要件更加精確而已。系爭授權規定因此並未違反罪刑法定原則所要求之明確性[17]。 |
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