大法官解釋 釋字第680號 |
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| 公佈日期：2010/07/30 |
| 解釋爭點 |
| 懲治走私條例第2條第1、3項違授權明確、刑罰明確原則？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 許宗力、謝在全 本件涉及將刑法構成要件之一部份授權交由行政機關補充訂定（亦即學說上所稱空白刑法法規授權），界線何在之問題。懲治走私條例第二條第一項及第三項規定，對私運管制物品進出口逾公告數額者處以徒刑，並得併科罰金，但何謂管制物品及其數額，均授權行政院以命令公告之。多數意見大體上承襲本院釋字第五二二號解釋之標準，要求刑罰構成要件倘授權行政機關訂定，其授權之目的、內容、範圍必須明確，且應使人民從母法中即可預見行為有受罰之可能始符合授權明確之要求，系爭規定未明定授權目的，或指明公告管制物品及數額應考量之因素，且欠缺可供推論相關事項的根據，人民無從由系爭規定中預見私運何種物品逾何種數額將因公告而有受罰可能，已違反罪刑法定與授權明確性原則，宣告違憲。本席等對多數之結論敬表贊同，但欲強調授權明確性之要求，如不涉及刑罰構成要件之授權，得為滿足國家行政上彈性、效率、專業等需求而採取寬鬆之審查；然一旦涉及空白刑法法規，因受罪刑法定主義的拘束，對國會應自為決定的要求隨之提高，從而其授權的空間受到限縮，此二者不同密度的授權明確性審查標準仍應予區辨與堅持。爰提協同意見書如下： 一、授權明確性原則的彈性化 本院從釋字第三一三、三九Ｏ、四Ｏ二等號解釋以降所確立之授權明確性標準，搭配釋字第四四三號解釋所確立的層級化法律保留，要求法律如授權行政機關訂定涉及限制人民權利之命令，其授權之目的、內容、範圍必須具體明確。此一原則寓有督促立法作為義務、強化立法權控制行政權之色彩。而廣泛運用此種對行政權持節制態度的審查標準是否妥當，應從授權明確性原則的時代任務去理解較為公允。 回顧釋字第三一三號解釋做成時（民國八十二年）的背景，彼時憲法本文所預定的行政立法關係從未落實，在長期一黨獨大、強人政治及威權統治的政治現實下，行政立法間的權力互動呈現強行政、弱立法的態勢，行政部門雖不具備直接民主正當性，但法制實務上卻大量充斥職權命令取代立法機關之作為，「本法之施行細則由‥‥‥訂之」一類徒有形式之空白授權普遍見諸法典[1]。當八Ｏ年代民主化浪潮推湧而起，司法者欲擺脫漫長威權體制箝制的遺絮、努力重建行政與立法應有的權力制衡機制，並反思國家與人民的權力關係時，強調授權明確性原則以抑制廣泛空白授權的規範現實，乃正呼應民主轉型的時代任務。 正如一般所認知，上述判準的建立，深受德國憲法實務與學說的影響，而德國之所以發展出強調法律保留與授權明確性原則之審查模式，亦係與威瑪共和晚期立法對行政之控制名存實亡，乃至逐步陷入獨裁的慘痛經驗大為相關[2]。就此而言，我國八Ｏ年代之前的憲政軌跡，對於德國二戰前的立法無從抗衡行政的歷史經驗，不能不說有所共鳴。 但立法授權的需求一直是存在的：行政事務龐雜、變遷迅速，立法委員具備政治專長，但未必具備應付各項專業領域事項的知識與能力、多元的成員各自代表不同利益，在現實上有時確實無法針對特定議題妥協出具體的決定[3]、有時則有相當誘因對爭議事項採取「創造性模糊」，不欲自為決定、國會決策須經三讀反覆修改，議事冗長而成本高昂，又集會期間受會期限制，對於須即時回應的議題往往力有未逮。這些都顯示行政部門事實上必須自行掌握能兼具彈性、效率與專業的規範工具，以務實回應施政之需求。 八十六年第四次修憲後，我國中央政府體制已具備雙元民主的特性，這不僅代表行政權在規範上已有獨立之民主正當性，亦代表必須隨之給予總統有更廣闊施政空間的制度條件，使其能貫徹政見，以維責任政治[4]。又法制上行政程序法的命令制訂程序，已提高命令訂定過程的透明度及公民參與之機會，且一黨獨大、強人政治及威權統治已成為歷史，其因之造就的「行政院立法局」現象亦不復存在，此時此刻已無庸繼續採取「扶植立法權，對抗行政權」的解釋態度。凡此總總，均促使司法者重新思考過去十數年基於對行政權進行民主控制而一再強調的授權明確性原則，在時空丕變後，審查密度是否應予放鬆的問題。 基此，本席等曾於釋字第六Ｏ四號解釋協同意見書中指出，在非屬嚴格審查的事項中，授權明確性原則不要求立法者須自行就授權之目的、內容與範圍一一作明確規定，重要的毋寧是能藉由授權目的探求，推論出授權之內容與範圍，而即使對授權目的的審查，也不以法文具體明示為必要，只要能依一般法律解釋方法，從授權母法整體，特別是相關法條文義、法律整體之體系關聯及立法目的，可推知授權之目的為何即為已足[5]。而此時授權明確性的要求，主要目的係要讓行政機關知悉訂定命令時應遵循的方針原則，並使司法者能審查行政權的行使是否逸脫立法機關的授權範圍，較非從人民是否能逕從法律中預見確切的行政義務著眼。 從立法行政實務上看來，上述授權要求應是頗易達成的寬鬆標準。但仍有論者從比較法的角度批評釋憲實務所確立的授權明確性原則過分嚴格，指出美國聯邦憲法雖明文規定立法權專屬於國會，似禁止立法權讓渡予行政部門行使（即所謂禁止授權原則—nondelegation principle），然實則聯邦最高法院向來採取寬鬆之審查，史上僅有寥寥二案曾經宣告國會對行政部門的授權違憲[6]。目前法院採取清晰原則（intelligible principle）[7]，承認國會得廣泛授權行政部門進行各式重要的政策決定，只要立法中已提供行政部門清晰的指示，足資理解國會對行政部門的政策引導即可，在解釋上可謂極具彈性。如此的實踐，多少是基於法院體認到建立可操作的標準以區分合憲或違憲之授權誠屬不易[8]。上述美國法的經驗，是否反映出引進所謂「德式」[9]嚴格之授權明確性原則並非明智之舉？ 持平而論，跨國的寬嚴比對觀察常非易事，稍不留意原因案件的個案特徵、歷史脈絡及長期演變的軌跡即易流於表面，本席等在此亦不擬過度斷言，僅欲指出：我國之授權明確性原則在寬鬆審查的操作下，只要求從解釋上所能得知的授權目的，並進而得推論出授權內容與範圍即可，則很難遽然認定較諸美國法上的intelligible principle究竟較為嚴格或寬鬆。另方面德國法的實踐經驗顯示，法院對於授權明確的要求頗為顧及行政實務的需要，即使是採較嚴格審查的刑法空白法規之授權亦然（詳下說明），單就操作結果而言，或許與美國法院的實踐相去不遠。又即使美國聯邦最高法院肯認建立可供操作之授權容許標準甚為困難，美國法院終究未逕全然放棄這個領域的審查，無論如何退卻、寬鬆，它仍試圖在個別案件中指出國會對行政部門施政的指導原則為何，就此而言，與強調探知授權目的的我國審查，二者考量亦有若合符節之處。 |
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