大法官解釋 釋字第678號 |
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| 公佈日期：2010/07/02 |
| 解釋爭點 |
| 電信法就無線電頻率使用應經許可，違者處刑罰並沒收器材等規定違憲？ |
| c.人民雖無申請成立電台的主觀權利，但並不意味私法人依法申請電台，以及成立電台後不受到憲法之保障。質言之，申請設立電台者（依德國各邦均要求以公司法人為申請主體，自然人不得為之）如遭駁回，得聲請行政救濟。公司成立後，即享有一般法人的自由權保障，在此又回復到防衛權的色彩。 d.民營電台雖然亦受到國家之監督，但比公營電台的監督程度，來得更輕更少，享有高度的運作及節目自由。國家僅能為一般的合法性監督，不能為目的性及妥當性等的監督（Fachaufsicht）[19]。特別是在民營電台的執照取得是透過類似「價購」的方式，例如「標售」（繳交一定的權利金）[20]，就更具備類似於租賃，在一定的時間內可以類似財產的使用（使用權），也可準用憲法財產權保障所享有的「私使用性」（Privatnutzigkeit）原則—亦即財產標的可以為財產權人的私人利益而使用—，商業電台便是此一目的之顯現[21]。從而應當正視其取得經營權利所付出的代價，以及付出代價所應獲得的對價。經濟現實面的因素即應超過純粹道德與公益的訴求。 e.民營電台既然屬於民營，則其運作及決策來源，不必如公營電台組織及決策圈組成人員之來源多元化，故可以發揮其特色。並且透過自由媒體市場造成多元意見、多元文化的競爭。也因此，應當盡可能實施極高度節目自主性，吸引小眾市場、特殊族群與文化、宗教需求者。對此即無庸「兼顧」其他社會聲音與需求，如果要求課予開放時段來採納其他外界的聲音與意見之義務（如本號解釋理由書最後一段所要求者），亦只有最少的限度（例如更正報導）內，方能許可之。 由上述民營電台廣播任務的附屬性（Subsidiariat），以及民營電台乃利用公營電台無須使用的頻道，也使得民營電台在「遠離國家」原則的尺度上，要比公營電台「隔得更遠」；「遠離政黨」原則比公營電台稍近[22]；而「遠離經濟誘因」原則只是咫尺之遙而已[23]。 因此，電信法的立法者必須要形成廣播秩序的「制度性保障」，兼顧公、私營電台的不同特色，各有不同之法律上義務。如果立法者違反此一義務，即屬於違反廣播自由的「結構原則」（Strukturprinzipen）[24]，而不區分公營與民營電台的屬性與承擔公共任務的義務性之差異，而一概以同樣的法律義務來拘束之，更是違反德國著名學者彼德‧巴杜拉教授（Prof. Dr. Peter Badura）所稱公、民營電台各所具備的「功能正義」（Funktionsgerechtigkeit）[25]。相形之下，本院大法官解釋不論是第三六四號解釋、及釋字六一三號解釋，都明白提及立法者立法任務，乃不論前者強調在頻道的公平分配及接近媒體之權利之落實，或後者強調反對資訊壟斷及多元化意見透過媒體的散佈，重心都未特別側重於民營電台的特性，而未能導論出應當加以「摒卻」上述「立法作為」的結論，是與德國主流理論正巧背道而馳也！ 三、結論：「鐵達尼號遇險記」所引發百年來無線電管制史的「變」與「不變」 鮮為人知的，由百年前一場驚天動地的「鐵達尼號遇難記」，卻引發美國首開對於無線電業務的立法管制，人民若要經營電台必須獲得國家的許可，成為每一個國家的奉行的「萬國公律」。而對未經許可而為廣播者，各國皆給予法律的制裁（其中絕大多數為刑事制裁，少部分如德國為行政制裁），幾無例外。而國際社會且對無照之廣播，主張嚴懲取締，「萬國公律」且化身為「萬國公罪」。人民固然享有言論與傳播意見之自由，但不可未經國家許可即透過無線電波來傳遞，並不侵害人民的言論權利，已成為今世各國之公論。本號解釋多數意見並未背離此世界潮流，殆無爭議！ 由電波頻率具有的有限性，乃物理不可改變的特色。即便人類現代科技進步，頻率可利用性增大，但終究無法使得有志利用頻率者人人皆可以獲得使用頻率的機會，在這種僧多粥少的前提下，國家應當制定一個公正的「分配秩序」[26]。同時，為了符合公平與法治國原則，民營電台的許可，如同一般行政許可的申請與審查過程一樣，都需要經過法治國家原則的檢驗，例如法律保留、授權明確性、主管機關裁量權的正確行使、比例原則的適用等，民營電台的執照許可程序納入行政處分的決定過程與救濟程序，實無庸立法者費盡太多的精力，蓋此乃基於法治國家多年來的經驗即可達到此一目的[27]。 而公營電台既然承擔了絕大部分國家廣播制度所必須履行的公共任務，也就是履行社會與民眾所需的廣播節目，而提供的「基本服務」（Grundversorgung），國家將之納入行政任務的範疇內，也因此必須服膺民主政治與多元社會所賴之公開、中立及公平原則，而顯現在規範與指導公營電台的運作之上。這也就是德國聯邦憲法法院所強調應當服膺的三個遠離原則：遠離國家（Staatsferne）、遠離黨派（Parteiferne）、及遠離經濟誘因（Wirtschaftsferne），加上公營電台具備公法人屬性，自可以超出私益的考量而全力投注公共利益的需求。這可以解釋為何「公營電台優先」或「公營電台獨占制」能在歐美各國風行數十年的主要依據。 反而逐步在商業社會中立足腳跟的民營電台，靠著迥異於公營電台的「小眾廣播市場」，謀得生存與發展依據，必有其特殊、彈性及獲取利潤的能力。國家所能要求者，乃民營業者在追求其生存與茁壯的過程，仍能兼顧到媒體都應具備的公共任務，例如在多元社會裡，儘管為小眾媒體，仍應當操持最起碼的公正報導與評論（違反者應當給予平衡報導或是其他法律後果），以及承擔一般法律所給予媒體之義務（例如政見宣傳或危機報導）。而關於民營電台的運作，公權力如何加以監督與介入，方成為法治國家之廣播自由的重心所在。 因此，廣播自由百年來的管制史，其重心已經不在於論究民營電台申請許可的是與非，或其程序如何；其重心已經轉移到獲得許可執照後，民營電台如何在「利己」追求過程（不論在營利的經濟價值，或是非營利的政黨、宗教或其他社會理念的追求）外，亦可以保有能達成最起碼容納公共多元意見及國家最少管制與監督的空間，也可算是「殘餘的空間」。在後者的情形，也正是國家將自由主義與法治主義盡力揮灑的空間也。國家對公營電台與民營電台的法律規範，應當要有恰如其份的「大小眼」，以符合「功能正義」，否則不能真正顯現出廣播自由與民營電台之間的正確關係。 民營電台應當如何在今後才會出現更進步的新法律關係中獲得正確權利地位？本號解釋既已作出，本席猶望有關機關、傳播與法學界不妨再殫思慮，速以綢繆，以待未來。 |
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