大法官解釋 釋字第678號 |
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| 公佈日期：2010/07/02 |
| 解釋爭點 |
| 電信法就無線電頻率使用應經許可，違者處刑罰並沒收器材等規定違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 陳新民 不要為眼睛看不到什麼而悲傷，也無庸為耳朵聽不到哪些而難過；總有一天你會知道，任何事物都有隱蔽的目的。那時候你將會讚頌黑暗，正如同你讚頌光明一樣。 黎巴嫩詩人‧紀伯倫‧《先知》 本號解釋多數意見肯認電信法第四十八條第一項前段規定（以下簡稱系爭規定）之無線電頻率等業務，非經交通部核准，不得使用或變更。亦即對於無線電廣播等採取許可制，並不違憲之見解，本席敬表贊同。而對於其主要立論之一，認定無線電波頻率為全體國民之公共資源，為避免無線電波頻率互相干擾、確保頻率和諧使用之效率，以維護使用電波之秩序及公共資源，增進全民福祉，政府自應妥慎管理規劃及指配（見解釋理由書第三段），本席亦認為已經闡明系爭規定的合憲性依據，堪稱允當。 然而本號解釋顯有美中不足之處，似在釐清系爭規定與人民言論自由之關係，特別牽涉到所謂的「廣播自由」，是否此自由與言論自由劃上等號，從而可以運用限制言論自由的法理，來限制此廣播自由？由本號解釋理由書第一段似隱含有此一意旨。惟查，本院大法官解釋迄今雖尚未出現「廣播自由」一詞，但在本院釋字第六一三號解釋理由書已出現「通訊傳播自由」，是否可以作為限制或肯定系爭規定合憲性依據？仍有待斟酌。另外廣播自由的內涵是否應當區分為公營電台抑或民營電台，從而應有不同的法律義務。本院過去的見解與本號解釋多數意見似乎並未加以釐清，以致於未能凸顯廣播自由的憲法意義。為此本席謹提撰協同意見，並闡述以闡述廣播自由在憲法基本權利體系內應有的定位問題。 一、萬國公律與萬國公罪—無爭議之電波通訊事業應採行許可制 無線電波成為人類溝通意見、傳遞資訊的工具，完全是人類科技發展的成果，因此自從無線電成為通訊工具後，歐美國家即將廣播採行許可制。特別值得注意的立法例為美國在一九一二年八月國會通過制定「一九一二年無線電法案」（The Radio Act of 1912），竟然起因於著名的「鐵達尼號海難」。因該郵輪於同年四月十五日撞擊冰山後，本有充裕時間（近三個小時）來搶救乘客，但卻因為公海上無線電頻譜相互干擾，造成求救通訊無功，而使超過一千五百名乘客溺斃的慘劇。美國國會即刻於海難發生後四個月通過立法[1]。 美國之所以開各國風氣之先，乃基於無線電波為稀有的資源，應當由國家統一規範，不能夠讓諸人民視之為無主物，而採取「先占原則」，易言之，電波只有一定數量的頻率，不像空氣般的用之不盡，取之不竭。同時，同頻率即會造成干擾，甚至造成「玉石俱焚」的後果。採取許可制即變成「萬國公律」。 最明顯例子莫過於一九五Ｏ年十一月四日所通過的歐洲人權公約（European Convention on Human Rights, ECHR）全名為「歐洲保障人權和基本自由公約（Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms）」，第十條第一項（第三句）即明白揭示了「廣播許可制」的規定：「任何人都享有自由發表言論之權。這種權利包括了超越國界之意見自由與接受與傳遞消息與理念之自由，而不能遭到國家機構的干涉。本條款不能夠作為排除國家對於廣播、影像或電視企業採取許可程序之依據」。 同樣的，如同本號解釋理由書第四段也指明國際電訊聯合會的類似規定。本席認為尚有一項值得重視的國際規則：即便在沒有國家主權的公海上，依據聯合國海洋公約第一百零九條第一項之規定：「所有國家應進行合作、以制止從公海從事未經許可的廣播」。同條第三項復規定：「對於從公海從事未經許可的廣播之任何人，均可向下列國家的法院起訴（包括船旗國、設施登記國，廣播人所屬國，可以收到這種廣播的任何國家，及得到許可的無線電受到干擾的任何國家）」。第四項且規定：「任何依第三項有管轄權之國家，可以逮捕從事未經許可廣播的任何人、或其船舶，並扣押廣播器材」。 由上述國際海洋公約嚴格規定，即便在公海上無國家主權之處未經許可而為廣播，也視為類似海盜行為的「萬國公罪」。連國際法上對這種未經許可行為，幾乎是「深痛惡絕」的評價，很難想像在國內法內還可以獲得反其道而行的論辯依據！ 二、所謂廣播自由權的定位—不屬於一般人民自由權的屬性 既然廣播必須獲得國家許可為前提要件，成為萬國公律，是否即難有「廣播自由」存在的空間？廣播自由可否比照其他人民基本人權，而有所謂的「廣播自由基本權」，從而受到憲法位階的保障乎？由釋憲聲請書所引述憲法第十一條言論與新聞自由權的意旨（至於聲請書同樣引述憲法第十五條財產權保障之規定，乃在爭議沒收廣播設備的合憲性之依據），顯然認為由言論自由可以連接出資訊自由、媒體新聞自由與廣播自由，並援引釋字第三六四號解釋（民眾得有更多利用媒體之機會），作為系爭規定違憲之依據。 究竟所謂的「廣播自由」的概念為何？廣播自由是否與言論自由有不可分的關連，而形成「生命共同體」般的枯榮並存關係？抑或廣播自由包括了人民可以擁有成立私人電台、透過自行發射電波表達意見、以及請求讓自己的言論在任何電台（包括公、私立電台在內）上出現、傳播的基本權利？如果不澄清此疑慮，即會漠視廣播自由的屬性，虛幻的「膨脹」出廣播自由在憲法人權體系中的地位！ 首先，本於「體系正義」的立場，為檢驗本號解釋有無賡續本院過去一貫的理論，有必要先仔細檢視一下本院大法官過去對於相關議題的論述： （一）形似而實異—本院釋字第三六四號及釋字六一三號解釋「相同及相異」的立論 本院針對媒體自由的議題，迄今共作出二號解釋。分別為釋字第三六四號、釋字第六一三號解釋，都將傳播自由與言論自由劃上等號。此觀諸釋字第三六四號解釋的解釋文即清楚表明此一立論： 以廣播及電視方式表達意見，屬於憲法第十一條所保障言論自由之範圍。為保障此項自由，國家應對電波頻率之使用為公平合理之分配，對於人民平等「接近使用傳播媒體」之權利，亦應在兼顧傳播媒體編輯自由原則下，予以尊重，並均應以法律定之。 此號解釋表明電視與廣播，乃作為人民表達意見的「載具」或「平台」等的媒介，所以可以納入憲法第十一條保障言論權的範疇。在理由書第一段的敘述（所謂「以廣播及電視方式表達言論之自由」），更表明電視與廣播的「工具論」的見解： 言論自由為民主憲政之基礎。廣播電視係人民表達思想與言論之重要媒體，可藉以反映公意強化民主，啟迪新知，促進文化、道德、經濟等各方面之發展，其以廣播及電視方式表達言論之自由，為憲法第十一條所保障之範圍。惟廣播電視無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響。故享有傳播之自由者，應基於自律觀念善盡其社會責任，不得有濫用自由情事。其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家自得依法予以限制。 |
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