大法官解釋 釋字第678號 |
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| 公佈日期：2010/07/02 |
| 解釋爭點 |
| 電信法就無線電頻率使用應經許可，違者處刑罰並沒收器材等規定違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 葉百修 本件解釋多數意見就電信法第四十八條第一項前段規定，對無線電波頻率廣播之使用採事前許可制，須經主管機關核准始得為之，與憲法保障人民言論自由之意旨尚無牴觸；對違反前開規定者，依同法第五十八條第二項規定，處拘役或科或併科新臺幣二十萬元以下罰金，與憲法保障言論自由及比例原則亦無牴觸，本席敬表贊同。惟就同法第六十條規定（下稱系爭規定），對違反上開規定者，其使用之電信器材，不問屬於行為人（即受處罰者）與否均予沒收，未區分所為沒收之物究係是否為第三人合法取得之物，多數意見對系爭規定於此部分之合憲性，則無一語指及，本席認有進一步說明之必要，爰提出協同意見如后。 一、對第三人合法取得之物予以沒收或沒入應經正當法律程序 （一）憲法保障人民財產權之意義與範圍 憲法第十五條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴，本院歷來解釋闡述甚詳。憲法所保障之財產權，立法者固然享有廣泛之形成空間，惟一旦人民財產成為法律所保障之權利範圍，此種權利即應受憲法之保障，其限制或剝奪，均需符合憲法相關原則之要件。是系爭規定所涉及之電信器材，若為第三人所合法取得之物，即應屬憲法保障人民財產權之範圍。 （二）沒收（或沒入）係剝奪人民財產權之行政刑罰（行政罰）之手段 法律作為社會生活秩序之規範，對於規範之違反，自有以制裁手段而為確保規範執行之結果；不同法律關係，所使用之制裁手段亦有不同。民事法律關係如侵權行為之損害賠償、契約行為於債務不履行之違約金等等；刑事責任則以刑罰為之。至於行政上法律關係對於規範之違反及義務不履行，傳統上嘗以行政罰作為行政義務不履行之制裁手段。無論是何種法律關係下所生違反規範義務之處罰或制裁，均須符合憲法對於人民權利義務保障之意旨，特別是國家行使公權力所生之權利關係，例如刑事處罰或行政罰，則以憲法比例原則所生罪刑相當[1]或責罰相當原則[2]，以及符合正當法律程序等，作為本院違憲審查的判斷基準。姑不論行政罰法上所稱之沒入是否即屬刑法上之沒收[3]，然其性質既係對人民財產加以強制剝奪之行為，自須合於憲法正當法律程序及比例原則之要件，方符憲法第十五條保障人民財產權之意旨。 （三）對第三人合法取得之物予以沒收（或沒入）之範圍 無論是刑罰或行政罰，其處罰之對象原則上應僅止於行為人一身。按沒收（或沒入）係針對特定標的物，將該物之所有權及相關權利移轉為國家所有之一種行政刑罰，其目的具有預防犯罪、違法行為之處罰、維護大眾安全及法秩序之安定及等目的[4]。對於沒收物之範圍，依據刑法第三十八條規定，除違禁物不問屬於犯罪行為人與否一律予以沒收外，供犯罪所用或犯罪預備之物或因犯罪所生或所得之物，仍以屬於犯罪行為人者為限[5]。行政罰法第二十一條亦規定，沒入之物，除本法或其他法律另有規定者外，以屬於受處罰者所有為限。由於行政罰法上開規定僅屬關於沒入處分之一般規定，尚有如系爭規定等其他法律另有規定者而排除上開規定之適用。純就沒入作為處罰之目的，其處罰之範圍，即應以屬受處罰者所有為限[6]。社會秩序維護法第二十二條第二項及第三項規定亦以此為原則。行政罰法第二十二條第一項固然規定，不屬於受處罰者所有之物，因所有人之故意或重大過失，致使該物成為違反行政法上義務行為之工具者，雖未構成同法第十四條之共同行為人，因其有故意或重大過失而提供物以幫助受處罰者，仍得裁處沒入[7]。然而，此種情形仍屬沒入作為處罰目的之範圍。 查系爭規定所涉及沒收之標的物，係未經主管機關核准使用之電信器材，受處罰者所有或第三人因故意或重大過失而提供受處罰者，依法予以沒收，係屬以處罰為目的之範圍。然系爭規定不問所涉及違法使用之電信器材是否為受處罰者所有，一律予以沒收，電信器材非一概均為違禁物，若無預防犯罪或維護大眾安全及法秩序之安定等目的，就第三人合法取得之物仍予以沒收，則與憲法保障人民財產權及比例原則之意旨有所牴觸[8]。本件解釋多數意見雖以系爭規定「旨在防範取締之後，再以相同工具易地反覆非法使用，具有預防再犯之作用，且無線電台發射電波頻率所使用之無線電發射機等電信管制射頻器材，係屬管制物品，不得任意持有、使用」，並未就此部分予以進一步判斷是否為第三人所為合法取得之物，所為沒收之電信器材是否均為管制物品，逕予認定系爭規定與憲法保障人民財產權及比例原則之意旨無違，似為速斷。 （四）對第三人合法取得之物予以沒收（或沒入）應經正當法律程序 沒收（或沒入）既涉及人民財產權之剝奪，於第三人合法取得之物予以沒收（或沒入）時，是否有正當法律程序所保障之受通知權、陳述意見及申請聽證之權利？依據行政罰法第四十二條及第四十三條之規定，均僅限於受處罰者，對於所有之物遭沒收（或沒入）之第三人，行政罰法及系爭規定亦未就剝奪第三人財產權正當法律程序予以保障，與憲法之意旨亦有未符。此部分參照德國違反秩序罰法於第五章第二十二條以下，即就「沒入」設有專章規定，就沒入之構成要件（第二十二條）、例外沒入（第二十三條）、沒入所應遵守之比例原則（第二十四條）、追徵價額以代沒入（第二十五條）、沒入之效力（第二十六條）、單獨沒入宣告（第二十七條）、沒入所生第三人權利損害之補償（第二十八條）及機關、代理人之特別條款（第二十九條）等均有明確規範；相較之下，我國行政罰法則未就沒入構成要件及實施沒入之程序予以明確規定[9]，亦應予檢討修正。系爭規定於此亦未有任何保障第三人財產權之相關正當法律程序，與憲法保障人民財產權之意旨即有未合。 二、對第三人合法取得之物予以沒收（或沒入）應給予補償 又系爭規定於第三人合法取得之物予以沒收時，似亦有以因法律規定而予以剝奪其財產權之特別犧牲之情形，應予以合理、適當之補償[10]。國家依據系爭規定對未經核准使用或變更無線電波頻率而使用之電信器材，不問是否為受處罰之行為人所有，一律予以沒收，係國家合法行使公權力之行為，就行為人違法行為之處罰及於第三人，若此項沒收行為果具備上開所論之正當性與合乎憲法比例原則，於為避免所涉電信器材有可能繼續違法使用，而造成對公益有重大影響時，此項侵害行為已逾越第三人所應忍受之範圍而構成特別犧牲[11]，國家即應予以合理、適當之補償。即便第三人合法取得之物係因故意或重大過失，而致該物成為違反行政法上義務行為之工具者，仍應予以適當補償，其故意或重大過失，僅係得否減免其補償之數額或過失相抵之事由而已。 |
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