大法官解釋 釋字第678號 |
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| 公佈日期：2010/07/02 |
| 解釋爭點 |
| 電信法就無線電頻率使用應經許可，違者處刑罰並沒收器材等規定違憲？ |
| 二、目的審查：受保護的法益？ （一）行政罰或刑罰純屬立法裁量？ 審查刑罰規範的目的正當性，應該審查構成要件行為所侵害的法益，是否具有憲法上的重要性。多數意見認為電信法第五十八條第二項規定的目的，在於「維護無線電波使用秩序，俾澈底有效取締非法使用電波行為」，完全抄襲立法機關的說詞（理由書第五段，參照立法院公報第八十八卷第三十七期第二四八頁），並未說明立法機關的說詞，為何具有憲法正當性。等於認為立法者在此有完全的自由裁量權。 （二）危險何在？ 所謂「維護無線電波使用秩序，俾澈底有效取締非法使用電波行為」，維護無線電波使用秩序，是虛語句，真正的目的是有效取締非法使用電波行為，也就是維護許可制度，所維護的是主管機關的權威、管制規範的威信。為了鞏固法律規範的效力，對於牴觸法律的行為，賦予一定的法律效果，而給予該行為一定的負面效果，也可以認為是符合憲法所要保護的公共利益。但是使用刑罰的手段，所保護的法益，必須屬於重大的公益，尤其應該和基本權連結。對一個沒有造成干擾無線電波使用秩序的行為，沒有侵害他人基本權益的行為，使用刑罰手段，看不出來具有什麼目的正當性。 如果與刑法第一百八十四條妨害舟車及航空機行駛安全罪的各項規定比較，所謂損壞軌道、燈塔、標誌或其他方法等行為，必須導致陸海空運輸公眾的交通工具傾覆或遭到破壞，或必須陷於不能安全行駛的危險，也就是說刑法第一百八十四條各項的構成要件行為，均附有不同程度的具體危險條件和實害條件。相較之下，未經許可使用（單純無使用執照而傳送）無線電波的行為，如果沒有造成他人的權利受損，為何可以動用刑罰手段予以制裁，多數意見理由書顯然提不出能被接受的說詞。 三、手段審查 （一）高額罰鍰不如低額罰金有效？ 多數意見認為立法者衡酌未經核准擅自使用無線電頻率之行為，僅採取行政罰手段，尚不足以達成立法目的。這一段論述，顯然只有結論，沒有理由。為何使用行政處罰手段不能達到目的，為什麼甚至科處比較高的罰鍰，也比科處比較低的罰金更沒有效果，多數意見也未交代一言半語。唯一可以揣測的是，拘役被相關主管機關認為比罰鍰有效。姑不論短期自由刑的矯治效果一向受到懷疑，如果多數意見認為應該採取拘束人身自由的方式處罰行為人，縱使所規定的拘束人身自由時間不長，也必須具備充分的理由，至少應該比較所限制法益與所保護法益之間的輕重。面對憲法，多數意見顯然還欠一個交代。 （二）與其他違反證照義務行為比較 比較其他未經許可的違反行政義務的行為，例如無醫師執照的醫療行為及無照駕駛行為。依據醫師法第二十八條規定，無醫師執照而執行醫療業務，處六月以上五年以下有期徒刑，且得併科新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰金，並得沒收所使用的藥物器械（未取得合法醫師資格，擅自執行醫療業務者，處六個月以上五年以下有期徒刑，得併科新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰金，其所使用之藥械沒收之。）。醫療行為涉及人的身體與精神的健康，不具備專業核准的醫療行為，對於人身的風險，是可以具體描述出來的，法律不能容忍這樣可能危害人身安全的危險行為，而課以刑責，憲法上可以認為具有正當性。反之，無照駕駛，也是可能有但未必有車禍肇事的風險，立法機關並沒有對無照駕駛科處刑罰，只有在導致人身損害時，方才以刑罰處罰（道路交通管理處罰條例第二十一條至第二十二條、第八十六條第一項規定參照）。因為無照駕駛未必直接造成他人人身及財產的危害、未必車禍肇事危害交通安全。如果與上述兩種違反證照義務的行為相比，未經許可而使用無線電波的行為，與無照駕駛行為顯然較為接近，所謂採取行政罰手段，尚不足以達成立法目的，不知證據何在？ （三）與其他國家相關處罰規定比較 對於無照發送無線電波行為的處罰，有些國家同樣採取刑罰手段，例如美國通訊傳播法（Communications Act of 1934）第五章第五Ｏ一條（47 U.S.C. 501）規定二年以下有期徒刑及罰金的刑罰，日本電波法第一百十條規定一年以下有期徒刑或罰金。有國家採取行政罰手段，例如德國電信法（Telekommunikationsgesetz），並無刑罰規定，僅規定高額的行政罰鍰（§149 Abs. 2 TKG：最高五十萬歐元）處罰。 比較處罰規定，不能只看制裁規範，還必須觀察行為規範，而違反證照義務行為的比較，也不能只看是否都是「未經許可而使用」，對於處罰的正當與否，有決定性的判斷標準，在於許可標準是否合理公平、有審查可能。在瞭解其他國家的管制手段與管制標準之前，率然認為其他國家可以，我國為什麼不可以，恐怕勇敢有餘、嚴謹不足。 在一個比較嚴謹的管制制度之下，分配資源比較合理的管制制度之下，處罰的範圍必然比較狹小，也就比較容易證立處罰的正當性。反之，必然處罰過度。何況在調查其他國家是否已經處理過相同或類似釋憲案之前，又如何得知該國的刑罰規定不違憲？充其量可以認為，有些國家的立法觀與我國的立法觀雷同，如果只因為不同國家的立法政策接近，就可以得出均不違憲的結論，還需要依據憲法審查立法者是否逾越立法裁量嗎？而比較法原則，似乎不是憲法原則，更不是有拘束力的解釋原則，否則九十五個國家[7]完全廢除死刑的立法政策，在有些國家甚至是憲法政策，也應該能促成死刑違憲的大法官解釋才對。 |
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