大法官解釋 釋字第661號 |
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| 公佈日期：2009/06/12 |
| 解釋爭點 |
| 財政部就偏遠或服務性路線之補貼收入應課營業稅之函釋違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同及部分不同意見書： 大法官 陳新民 商人，猶如國家之靜脈；商業蕭條，即使四肢強壯，但靜脈萎縮，身體必然贏弱！所以不要斤斤於增加營業稅。此種稅增多了，卻有害於國家整體。—英國‧培根 本席對於本號解釋多數意見之認為，私營交通運輸事業（汽車及船舶）因行駛偏遠或服務性路線，致營運量不足發生虧損，所領受政府按所行車（船）次數及里（浬）程數計算核發之補貼收入，乃為給付行政，並非銷售勞務予交通主管機關之客票收入，故不應報繳營業稅。此見解本席敬表支持。惟多數解釋認為此類補貼收入不應具有繳交營業稅義務，並未明定應有法律授權之要件，將有牴觸租稅法律主義之嫌，同時，私營交通事業所領受之補貼，並非一律給予，而是必須依其實際所行車（船）次數及里（浬）程數，來計算核發之補貼收入，因此，是已對社會大眾，而非對主管機關給付一定的勞務為其前提要件。這種補貼私營機構為行政目的及公共利益所為之「犧牲」（虧本服務），和國家所單純給予（無條件）之補助不同。故國家應針對這些不同性質的「行政補助」（Die Subvention），賦予不同的法律後果—例如有無課稅義務—，方符合現代法治國家有關行政補貼法制的本質。本號解釋多數意見似未察與此制度在憲法上的重要性，而只在系爭營業稅法的條文論理細節上，討論此種虧損補償有無對主管機關提供勞務運輸為論究對象，顯有「不見薪輿」之憾，本席歉難贊同。爰提出協同及部分不同意見如下： 一、典型、且最原始版本的「行政給付」之案例： 按系爭財政部解釋函說明二、結合交通部八十七年二月四日發佈之大眾運輸補貼辦法（已廢止）第十二條第一項的規定，計算應補貼私營交通運輸事業的客票收入，本號解釋理由書第三段已經正確的提出了此補助，乃是交通主管機關基於促進大眾運輸發展之公共利益，對行駛偏遠或服務性路線之交通事業，彌補其客票收入不敷營業成本之虧損，所為之行政給付，而非銷售勞務予交通主管機關之收入。本號解釋即承認這種行政給付乃具有公共利益，同時是屬於行政機關透過人民提供勞務來達到行政機關應承擔的行政任務，應給予一定補償，蓋乃具有類似公益徵收補償的性質。 本號解釋原因案件所涉及的給付行政行為，意義非凡，其正是近代行政法學最早探究給付行政的典型案例。提倡現代國家、尤其是行政權，應當負擔起對全民「生存照顧」（Die Daseinsvorsorge）義務，從而開創出給付行政學理論的大師德國福斯多夫（Ernst Forsthoff），在一九三八年所發表的「當成是服務主體的行政」（Die Verwaltung als Leistungsträger）的鉅作，首先將這種服務行政的概念詳細闡釋出來。而在該文三、「組織與法律形式的問題」中，提到當時德國「4.若干最新立法例」時，福斯多夫舉出兩個立法例作為劃時代新行政法思維的例證：第一例為一九三五年十二月十三日所公佈的「能源經濟法」（Das Energiewirtschaftsgesetz）。該法強制規定任何公、私營能源企業，都必須依法定費率給予人民安裝提供能源之設施，以保障任何國民—即使基於偏僻地區的居民—都能享受到現代生活所必須的能源（電力、瓦斯、暖氣）設施，同時國家也要對於私營企業遭受損失而給予一定的補償。第二個立法例則與本號解釋原因案件極為類似，是一九三四年十二月四日公布「地區大眾運輸法」（Gesetzüber die Beförderung von Personen zu Lande）。本法將主要是私營交通運輸公司的管理完全納入，其目的已宣示國家應當成為「公正運輸秩序的保護者」，提供人民便捷的交通運輸服務。故對於運輸路線如果屬於偏遠地區，交通公司即不可拒絕開闢營運路線，主管機關得以公共利益的考量來強制之。行政機關雖有權決定交通之費率，一旦私人的交通公司如因此受到虧本損失時，行政機關也應給予一定的補助。這兩個立法例，甚至只是概括授權予行政機關，也受到福斯多夫高度的評價，認為這是國家滿足個人生活所需的照顧義務之具體呈現[1]。 因此本號解釋原因案件是驗證近代行政法學誕生兩個給付行政理論兩個最原始立法例之一，頗具有行政法史的重要性。為日後發展出最典型給付行政行為之態樣—「行政補助」理論模型，提供甚為重要的論究價值。 二、屬於「行政補償」性質的公共補助 國家為了不同的國家目的及各種的經濟政策，可以給予私人企業一定的財產價值之利益給予，可稱為行政補助（或經濟補助），這些補助的種類甚多，例如：貸款、補貼、保證、獎助金，或其他優惠措施，例如稅捐減免等[2]。都已成為經濟財政憲法及經濟行政法討論的議題。 按行政補助既然是給予人民財產上的利益，不論其是否全然屬與授益行為，涉及到了對受補助人之自由行使職業之限制（因為補助都會有一定的條件，且有一定的制裁規定），且在處與競爭社會裡，對個別的補助也會影響到同業競爭力的問題，肇致平等權的侵害。這類的給付行政應否受到法律保留原則的拘束，例如，應由個別法律，而不能只靠著預算或預算法的授權？在德國及我國學界早已進行甚多的討論，但大致上已經形成了一個共識：如果涉及對受補助者、或第三人基本權利的限制，或侵犯其他憲法原則時，則必須適用法律保留原則；否則，僅需有預算法的依據、並且透過主管機關公布的法規、依循依法行政的原則行使之只要不違反平等權，不會有行政濫權之虞，即可為之[3]。 然而，由於補助不論是對於受補助人的經濟利益、營業能力，甚至企業生存的重要性，以及一旦涉訟—不論是給予補助與否，補助機關的撤銷、廢止和相關的法律救濟管道—，都需要明確的規範來遵循不可。因此，即有絕對的法律依據之必要性，來避免許多行政補助所產生的不良弊病，例如：盲目補助、易短期補助為長期補助、分配不公、引發財政赤字，以及無競爭力企業的尾大不掉‥‥‥等，無怪乎德國學術界呼籲制定一部「行政補助法」專法的呼聲一直不斷，其理在此[4]。 各種各樣的行政補助有其不同的目的。就以受補助的正當性質而論，可以分為兩個極端的象限： 象限的一方是受補助人完全沒有為公共利益付出任何犧牲，例如國家對於處於弱勢地位的人民給予的補助。這種補助包括了屬於行政補助性質的「抒困或強化之補助」，此在國家獎勵私人企業提升競爭能力、改善財務狀況‥‥‥所為之補助，皆可見之。另一種補助如果是屬於社會補助或救助方面，例如：對於弱勢族群的疾病、清寒補助，則不列入在此類的行政補助概念之內[5]，因為行政補助之概念也都含有「行政引導」（Verwaltungslenkung）的作用，來達成一定的經濟成效，是為「經濟引導」（Wirtschaftslenkung）[6]。這種被補助者單純享受補助，屬於「恩賜」性質的行政補貼，立法者即享有極大的形成空間，可以斟酌國家的財政、經濟實力與產業結構的現狀、未來發展的趨勢判斷（例如：外銷市場的景氣或國內產業結構的改變‥‥‥），而自行或授權行政機關規劃此類性質的補助。 |
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