大法官解釋 釋字第661號 |
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| 公佈日期：2009/06/12 |
| 解釋爭點 |
| 財政部就偏遠或服務性路線之補貼收入應課營業稅之函釋違憲？ |
| （3）違約處罰 大眾運輸業者申請營運補貼經核可後，地方主管機關應隨時派員考核補貼計畫之執行情況，受補貼業者對經核定之補貼計畫，如有擅自變更或違反第11條執行管理要點[16]之規定者，如發車、船誤點、脫班、漏班（未派車、船）或其他違約事項（如過站不停、駕駛儀容不整、駕駛員服務態度不佳、業者未依規定提報營運資料或所提資料不實等）等情形時，該管主管機關應依系爭辦法第8條附表一[17]（即關於營運補貼金額扣款情事與處分方式）規定扣減或中止撥發補貼款。受補貼業者在同一年度內受扣減六個基本處罰金（含）以上之處分者，地方主管機關得停止辦理下一年度該業者之補貼申請[18]。 （4）補貼款之給與，有使受補貼業者為一定營運行為之義務，非虧損補貼 如上所述，經濟輔助類型之補貼固包括彌補售價與生產成本間差額之補貼（即虧損補貼）在內，然所謂虧損補貼，係指政府對於企業營運成本與營收之間的赤字給與全部或一部份的補貼[19]。而依據系爭辦法第20條附表二[20]，大眾運輸補貼申請書上須載明營運路（航）線基本資料、行經路段配車（船）數、申請路（航）線最近一年之營運概況如營運班（航）次及里程、營收狀況等，均係與經營大眾運輸業者其營運狀況關係直接、密切之事項。大眾運輸業者申請基本營運補貼，其最高金額計算方式亦係以合理營運成本扣除實際營運收入加乘營運班（航）次與路（航）線里（浬）程[21]，所涉者仍屬大眾運輸業者營運狀況。且上開系爭辦法第8條附表一關於營運補貼金額扣款情事與處分方式，亦係以大眾運輸業者經營客（航）運有無發車（船）誤點、脫班、漏班（為派車、船）或過站不停、駕駛儀容不佳等為其依據，亦均與營運實際項目有直接、密切關係。矧系爭辦法第7條規定，地方主管機關應參考附件規定[22]擬訂申請補貼之路（航）線條件，送由所屬補貼審議委員會審議，其附件除就路線相關事項如行使班、航次數等與里程上限予以規定外，尚就營業績效予以審查，雖就營業利益為負值者優先補助，但業者整體營運狀況如營業利益為正值，仍得考量次予補助。換言之，交通部依系爭辦法所為之大眾運輸補貼，並非係以大眾運輸業者經營虧損為唯一考量，而係參酌業者各項與營運勞務提供有直接、密切關係之因素而為之給付，已非單純之虧損補貼。 4.本件補貼款給與之目的，應屬類似民法上第三人給付之行為 （1）申請補貼與請求撥款屬二個行為 國家為達成行政上之任務，得選擇以公法上行為或私法上行為作為實施之手段，本院釋字第五四Ｏ號解釋參照。經濟輔助即係行政機關為達行政上之任務，所採取之私法型態行為之一種常見類型。然而經濟輔助如本件補貼款，於受輔助之業者申請與領受補貼兩者間，究係屬單一行為或分屬二個行為，各國法例與我國實務運作殊異。德國關於經濟輔助之性質，有學者H.P. Ipsen提出所謂雙階理論，以行政主體與受輔助人間之法律關係，於決定「是否」予以補助時屬公法關係，於決定後「如何」給與輔助則為私法關係[23]。此理論於德國學者間雖受到諸多批評[24]，但德國審判實務上亦有採此見解，且為該國如1956年6月27日公布之住宅興建法（Wohnungsbaugesetz）作為立法參考[25]。日本學者間從早期契約說，至認屬行政處分已為目前通說，並為實定法—即補助金適正化法（補助金等に係る予算の執行の適正化に関する法律[26]）所採用[27]。 目前我國實務上亦有採雙階理論，將受輔助人向行政主體申請輔助時，該主體所為之准駁視為行政處分，嗣履行該決定之行為，實務上有依公法行為[28]或私法行為[29]為之。於本件大眾運輸補貼之申請，大眾運輸業者必須齊備法定文件提出申請，地方主管機關受理後經該管審議委員會審定，報經中央主管機關核可，作成申請補貼核可之單方決定，並直接發生使申請人得領受補貼款之法律效果，核其性質，自屬行政處分。惟受補貼之大眾運輸業者係每半年再齊備法定文件，送該管主管機關申請發給補貼款，並受主管機關之監督與稽核，且該補貼款之給與，並非單純之經濟輔助，而係使受補貼業者為一定營運行為之義務，應與申請補貼之行為分論其法律性質。 （2）補貼款給與之目的，應屬類似民法上第三人給付之行為 綜上所述，本件聲請所涉大眾運輸補貼，係就申請人經營服務性路線或偏遠、離島地區路線所造成之營運上損失而為補償，鑑於該補貼款之申請、審議、核定及後續執行情形之考核，均與申請人之業務範圍—即提供載運、運輸勞務有直接、密切關係。該補貼款之目的，實質上係國家立於第三人地位，就需要大眾運輸業者經營服務性路線或偏遠、離島地區路線之人民，以補貼款清償[30]運輸客票之給付行為，以使大眾運輸業者與乘客於服務性路線或偏遠、離島地區路線之經營業務得以延續，換言之，補貼款係為大眾運輸業者之營業項目範圍內，且與其所收取之費用有直接、密切關係，如同大眾運輸業者一般客票收入[31]，亦即，此項補貼係為彌補因經營服務性路線或偏遠、離島地區路線所造成之運費上損失，而指定受補貼者負有經營運輸義務者，屬該運送給付報酬之一部分，其目的係為給付受領人—即如本件聲請人—之利益，而非為獎助運輸事業[32]，應認定為行政機關基於第三人所為負擔運輸報酬之給付行為[33]。 （二）本件補貼款屬行為時營業稅法第14條及第16條所稱一切費用，應屬同法第3條第2項銷售勞務之代價 1.銷售額之計算範圍 按行為時營業稅法第3條第2項規定，提供勞務予他人，或提供貨物與他人使用、收益，以取得代價者，為銷售勞務。查財政部歷來函釋與最高行政法院相關判決見解，均係以提供勞務或貨物提供他人使用、收益所取得之代價，是否與勞務或貨物本身之使用、收益有直接、密切關係以為斷，並不以兩者間是否存在有對價關係為限；換言之，提供勞務或貨物提供他人使用、收益，其代價可能來自第三者所為給付，或依據同法第16條第1項前段規定，第14條所定之銷售額[34]，為營業人銷售貨物或勞務所收取之全部代價，包括營業人在貨物或勞務之價額外收取之一切費用。 就提供勞務以取得代價者，非僅以勞務本身之履行為其判斷標準，勞務所得之歸屬，亦為是否構成提供勞務所取得之代價之依據。例如接受行政機關補助從事研究，若研究所得並非移轉由提供補助之行政機關所取得，則該研究補助款僅係前述經濟輔助之一種，行政機關與研究機構間並無任何以代價（補助款）換取勞務（研究所得如智慧財產權）之關係[35]。 |
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