大法官解釋 釋字第644號 |
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| 公佈日期：2008/06/20 |
| 解釋爭點 |
| 人民團體法對主張共產主義、分裂國土之團體不許可設立規定違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 協同意見書： 大法官 林子儀 本案聲請人以發起人代表身分，向主管機關申請籌組社會團體，經主管機關以其係申請籌組政治團體，而宗旨「支持以和平方式，推動臺灣獨立建國」，與人民團體法第二條「人民團體之組織與活動，不得主張共產主義，或主張分裂國土」之規定不符，否准其申請，聲請人不服，於窮盡救濟途徑後，向本院聲請解釋憲法。多數意見以人民團體法第二條、第五十三條前段部分規定，於人民申請設立人民團體之始，僅因主張共產主義或分裂國土，即禁止設立人民團體，顯然逾越憲法第二十三條所定之必要範圍，宣告系爭條文違憲，本席敬表贊同。惟系爭條文所限制之基本權利，包括第十一條之言論自由與憲法第十四條之結社自由，多數意見就系爭條文與上開自由權利之關係，以及是否屬於對結社自由與言論自由之事前限制，未予以論述，爰提出協同意見書。 一、系爭人民團體法第二條及第五十三條前段規定，係對人民為特定政治理念而組織團體之結社自由與言論自由之事前限制 依本案聲請事實所示，本院受理本案聲請解釋憲法所要審理的憲法問題為，政府得否以人民主張特定政治理念，而得不許可其組織人民團體？ 按人民對其所信之政治理念或對於公共事務之意見，均得有主張或表達之機會，為憲法保障人民言論自由之一環。此乃係因經由此種思想言論之自由表達，不僅個人得以表現自我、實現自我，同時經由思想、意見與資訊之自由交流，亦有助於個人理性地參與公共事務，並作出合理之政治決定，而能維繫民主程序之運行。個人如因其僅以個人之力，勢單力薄，而欲擴大其政治理念或公共事務意見之可見度或影響力，進而邀集組織或參與志同道合之團體，本即為言論自由保障之範疇，亦為憲法所以保障人民結社自由之目的之一。而人民因共同政治理念，並以宣揚或實踐其共同政治主張或意見為目的而組織團體者，因其目的與行為均與政治理念或公共事務意見之主張或表達有關，而屬表意性質之結社團體，政府對人民組織或參與該類團體之結社自由之限制，亦屬對人民言論自由之限制。 人民團體法第八條第一項規定：「人民團體之組織，應由發起人檢具申請書、章程草案及發起人名冊，向主管機關由請許可。」同法第二條規定：「人民團體之組織與活動，不得主張共產主義，或主張分裂國土。」及同法第五十三條前段規定：「申請設立之人民團體有違反第二條‥‥‥規定者，不予許可」。是人民組織團體，應經主管機關許可；如組織之團體主張共產主義或分裂國土者，則主管機關應不予許可。上開規定顯然係對人民為特定政治理念而組織團體之結社自由與言論自由採取一種事前限制之方法。 二、對人民之結社自由與言論自由採取事前限制之合憲性，應以嚴格審查標準予以審查；系爭人民團體法第二條及第五十三條前段規定縱令符合防衛性民主之目的，其內容仍不符法律明確原則之要求，亦非最小侵害手段；而對系爭政主張之限制，僅於該主張所可能產生之弊害已達明顯而立即之危險程度時，方得為之 按會影響人民結社自由與言論自由行使之事前限制，並不必然即屬違憲。例如如其限制並不涉及言論或結社之內容，而僅對言論表達之時間、地點或方式之合理限制者，即有可能屬合憲之限制[1]。而如其限制涉及言論或結社之內容者，則因事前限制之結果，不僅限制人民表現自我、實現自我，所限制之言論亦無從進入言論思想之自由市場，而無法為思想、意見或資訊之傳遞與交流，不僅使得思想、言論匱乏，更危險的是將使執政者代替大眾選擇，而唯有其喜好或符合其利益之言論或思想方得以呈現或傳布，與憲法保障人民言論自由之意旨，根本背道而馳。是涉及言論內容之事前限制，其合憲性即有疑義，惟仍非即當然違憲[2]。例如政府如能舉證證明如不對系爭言論予以事前限制，將會對國家或一般大眾帶來直接、立即且不可彌補之傷害時，則採取事前限制即有可能屬合憲之手段[3]。惟事前限制是否必要，應依所涉言論內容之性質、言論可能產生負面效果之危險性，以嚴格之標準審查其合憲性。 系爭人民團體法相關規定，以人民之結社如主張特定政治理念者，即不予許可成立，既係屬涉及言論或結社內容之事前限制，其限制是否符合憲法第二十三條比例原則，即應以嚴格之標準予以審查；故系爭規定之立法目的必須為具體重大之公益目的，所採取之手段必須為達成目的之侵害最小之手段，始符比例原則之要求。 首就系爭規定之立法目是否合憲予以審查。依系爭人民團體法第二條立法史料所示，該條之立法目的應係在維護國家安全[4]。惟維護國家安全，實係相當空泛之概念，尚難予以審查其合憲性。然如斟酌憲法增修條文第五條第五項規定：「政黨之目的或其行為，危害中華民國之存在或自由民主憲政秩序者為違憲。」係修憲者引進類如德國基本法防衛性民主之理論，亦為憲法對於政黨組織與活動明文之限制。該項修憲之目的係在維護中華民國之存在及維護自由民主憲政秩序（以下簡稱防衛性民主之目的），人民團體法系第二條及第五十三條之規定，與該目的之落實亦有關聯，故就人民團體主張特定政治理念即不予許可，其立法目的如係為落實憲法增修條文第五條第五項防衛性民主原則，而以維護中華民國之存在及自由民主憲政秩序為其立法目的者，該目的既已為修憲者所確認，應即可認屬合憲之目的。 然為達到防衛性民主之目的，而採取事前審查之方法，對人民團體主張共產主義或分裂國土者，即不予許可成立，是否合憲，仍須視其是否符合比例原則而定。惟由於人民團體法第二條禁止人民團體主張共產主義或分裂國土之規定，其規定內容並非明確；且禁止為如此之主張，如何與達成防衛性民主之目的有所關聯，亦不清楚。是該規定不符法律明確性原則之要求，已難屬合憲之規定[5]。 |
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