大法官解釋 釋字第644號 |
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| 公佈日期：2008/06/20 |
| 解釋爭點 |
| 人民團體法對主張共產主義、分裂國土之團體不許可設立規定違憲？ |
| 解釋意見書 |
| 一部協同、一部不同意見書： 大法官 許玉秀 本號解釋多數意見明確表示，限制憲法第十四條所保障的結社自由，以設立自由的限制最為嚴重，因此是否違反憲法第二十三條比例原則，應採嚴格標準予以審查；同時認定人民團體法（以下簡稱人團法）第二條規定：「人民團體之組織與活動，不得主張共產主義，或主張分裂國土」作為限制結社自由的條件，賦予主管機關審查人民言論自由的權利，不但直接限制人民言論自由基本權，而且於人團法第五十三條作為禁止人民團體設立的條件，均屬過度限制人民言論自由及結社自由，本席敬表同意。但是僅將人團法第二條連結第五十三條前段，認定藉由限制言論自由進行事前審查，與憲法保障結社自由意旨不符，對於人團法第二條如何過度限制言論自由及結社自由並未完整論述，以致多數意見理由論述不易理解，爰提出一部協同一部不同意見書，另擬解釋文及解釋理由書如后。 壹、解釋文 人民團體法第二條、第五十三條與第二條有關部分，與憲法第十一條保障人民言論自由及第十四條保障人民結社自由的意旨不符，應自本解釋公布日起失其效力。 貳、解釋理由書 一、審查範圍 （一）應受審查的規範 依司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定，人民於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者，得聲請本院大法官解釋憲法。本件據以聲請解釋的最高行政法院九十年度判字第三四九號判決，認定聲請人申請設立政治團體，主管機關以違反人團法第二條規定不予許可的行政處分有理由。因為人團法第二條規定，為構成要件行為內容的規定，第五十三條前段規定「申請設立之人民團體有違反第二條（或其他法令之）規定者，不予許可。」為構成要件行為與法律效果的規定，如果沒有第五十三條前段規定，第二條規定只有宣示意義，不能發生限制人民基本權的效果，所以主管機關所為不予許可的行政處分，以及維持該處分的最高行政法院確定終局判決，都必須合併適用人團法第二條及第五十三條前段規定。故而本件聲請確定終局判決所適用的法律，非僅為聲請人聲請意旨所指摘的人團法第二條，尚包括第五十三條前段規定。 除此之外，人團法第五十三條後段許可後廢止的規定，雖不在聲請解釋範圍，但是因為人團法第二條規定是否違憲，必然連帶影響第五十三條後段能否繼續有效適用，二者之間顯然存在重大關聯，基於本院釋字第四四五號解釋所確立的重大關聯性原則，人團法第五十三條後段亦應納入審查。本件聲請受理解釋範圍因而及於人團法第二條及第五十三條規定。 （二）應解釋的憲法標的 人團法第二條禁止人民團體的組織及活動，主張共產黨或分裂國土，顯然是對人民團體意見表達自由的限制；人團法第五十三條前段規定，申請設立的人民團體違反第二條規定，不予許可，乃是藉由限制意見表達自由，限制人民的結社自由。因此本件聲請應解釋的憲法標的為憲法第十一條所保障的言論自由，以及第十四條所保障的結社自由。 （三）據以審查的憲法準據 對於基本權的限制，憲法第二十三條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」亦即不得限制基本權是原則，憲法例外准許依據所列防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益四大目的，以法律規定予以限制。所謂法律規定，包含法律保留原則與法律明確性原則，本件聲請所審查的人團法第二條及第五十三條規定，皆屬中央法規標準法第四條及第五條所稱的法律，故無違反法律保留原則的問題，需要審查的是法律明確性；依據所列四大目的所為的審查，則為比例性的審查。 除此之外，憲法增修條文第五條第五項規定「政黨之目的或其行為，危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者為違憲。」雖然本件聲請所涉及的人民團體屬於政治性團體，並非政黨，但是對於政黨的限制規定，具有憲法的位階，屬於憲法對於人民結社自由的一種限制，本院大法官有義務闡明該限制的內涵，並查明是否能援用作為對其他政治性結社自由的限制準據。 因此本件聲請應適用的違憲審查準據為：憲法增修條文第五條第五項規定意旨、法明確性原則以及比例原則。 二、審查密度：最嚴格的審查標準 （一）政治性言論應採嚴格審查標準 在至今本院大法官解釋例中，對於言論自由的重要性，尚未出現比較充分的論述[1]。關於言論自由的內在功能，釋字第五六七號解釋則有相關的論述。該號解釋對於思想自由的保障，認為「思想自由保障人民內在精神活動，是人類文明之根源與言論自由之基礎，亦為憲法所欲保障最基本之人性尊嚴，對自由民主憲政秩序之存續，具特殊重要意義」。固然先有思想才能發為言論，但是思想原本自由，無從控制，對於思想的控制，都是從言論的控制開始，因為不能講、不敢講之後，就是不敢想、不能想。限制言論自由對於言論自由內在功能的戕害，就是對思想自由的戕害，根據釋字第五六七號解釋的見解，就是對人類內在精神生活的破壞，破壞了人民內在精神生活，自然損及個人人格的自我實現。思想自由之所以能成為人類文明的根源，因為透過言論自由，促成資訊的交換，給予社會發展的契機，開發社會的創造力，這些就是言論自由的外在功能。限制言論自由，也就限制個人的發展能量，因而箝制社會的發展能量。 在各種言論自由當中，政治性言論與基本生活模式、社會基本生活價值觀、個人在社會中的價值形塑，以及不同階級、不同社群、不同族群生活利益的分配息息相關。不同政治立場或主張的對立，涉及不同利益分配方式的角力，也就是涉及生存的競爭，尤其政治立場的對立，都是社會資源上的強者與弱者的對立，對於政治性言論的箝制，也都是發生在對弱勢的壓迫上面，因此政治性言論需要憲法給予最大的保障，否則即無以發表言論謀求改變弱勢地位的可能，如果不能透過發表言論改變弱勢，勢必導致採取激烈的表達方式，則必然造成社會的動盪，進而阻礙社會的發展。因此相對地，對於政治性言論的限制，必須採取嚴格的審查標準[2]。 |
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